“三社聯(lián)動”治理模式的優(yōu)化進路

何玉芳　柳長青

〔摘要〕 “三社聯(lián)動”是系統(tǒng)的、邏輯的、復合的聯(lián)動“三社”治理創(chuàng)新模式，通過互聯(lián)互動互通與共建共治共享實現(xiàn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化和精細化。推進“三社聯(lián)動”，需要完善“三社”自身，夯實聯(lián)動基礎；以項目為載體，打造聯(lián)動平臺；注重關鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化聯(lián)動過程；建立多維機制，編織聯(lián)動網絡；狠抓落實推進，確保聯(lián)動實效。

〔關鍵詞〕 “三社聯(lián)動”，治理模式，基層治理，社區(qū)“兩委”，社會組織，社會工作者

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）04-0064-08

社區(qū)、社會組織、社會工作者是基層治理的基本也是最重要的元素，三者的特點和優(yōu)勢各不相同，創(chuàng)新社會治理的一個重要方面就是如何串聯(lián)三者并使三者之間“動”起來。“三社聯(lián)動”是極具中國特色的社區(qū)治理模式，這一社區(qū)治理創(chuàng)新是我國社區(qū)工作者根據(jù)實際逐步探索出來的，先實踐后理論，目的是結束社區(qū)、社會組織、社會工作者分而不合、聯(lián)而不動的條塊分割狀態(tài)。根據(jù)相關的理論分析和各地實踐經驗的總結，筆者認為，遵循有利于“三社”共建共治共享的原則，實現(xiàn)社會治理最基礎元素的聯(lián)動，可以從以下幾個方面重點關注。

一、完善“三社”自身，夯實聯(lián)動基礎

“三社聯(lián)動”的每一“社”都有自己獨特的作用和定位，在討論“三社”如何聯(lián)動之前，必須認識到當前社區(qū)治理實踐中，“三社”自身的發(fā)展也是不完善、不平衡的。因此，要通過“三社”的“聯(lián)動”帶動每一“社”的發(fā)展完善，從而使各要素強起來并動起來。

（一）賦權增能，還原社區(qū)自治。從“三社聯(lián)動”提法來看，社區(qū)是指社區(qū)中的行動主體，包括社區(qū)居委會和社區(qū)黨委。社區(qū)居委會是居民自治組織，代表居民利益依法進行治理。從組成來看，居委會由居民代表組成；從服務對象來看，居委會是為社區(qū)的共同利益服務的；從行政管理來看，居委會承擔了許多政府職能，必定與社區(qū)居民有著各種各樣的聯(lián)系。社區(qū)黨委是黨的基層組織，黨的性質決定了全心全意為人民服務的宗旨。在我國，黨實行政治領導、思想領導和組織領導，加之黨建工作的上下延伸性和我國的社會主義性質，社區(qū)“兩委”緊密聯(lián)系在一起。在基層治理中，社區(qū)“兩委”交叉任職已經慢慢成為常態(tài)。因此，在理論和實踐上應當將社區(qū)“兩委”作為社區(qū)的主體代表與社會組織、社會工作者進行并列和聯(lián)動。

社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，是居民自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督的重要組織形式，是我國民主專政和基層政權的基礎，是聯(lián)系黨政與群眾的紐帶。在基層治理語境下，賦權是指給帶有準行政色彩的社區(qū)居委會“解綁”和“瘦身”，消除壟斷性，擴大自主權，提高自治能力。因此，社區(qū)居委會既要在黨委和政府部門的領導下開展自治活動，整合社區(qū)人才物資源，引導和鼓勵居民參與社區(qū)建設，也要注意把政府下派的行政任務收歸街道綜合服務中心，使這些“二次性政府”色彩逐漸消解，回歸社會。這樣既可以提高政府的工作效能、降低成本，又有利于服務質量的提高和居民需求的實現(xiàn)，從而使社區(qū)沿著民主自治的方向發(fā)展。增能則是為了保證社區(qū)居委會自治的推進和實現(xiàn)，在“松綁”與“瘦身”的基礎上“插翅”。具體來說，就是給予社區(qū)居委會更好更多的人財物等資源以及能力培養(yǎng)、素質提升、制度完善等輔導咨詢。通過賦權與增能，社區(qū)居委會代表社區(qū)整體利益面對公共議題，以民主協(xié)商為指導原則，在不同層次、領域和渠道開展協(xié)商與對話，創(chuàng)新和完善民情懇談、民主聽證、民主評議等途徑，便于居民參與社區(qū)治理。

社區(qū)是國家治理與社會調節(jié)、居民自治相互作用的場域，“三社聯(lián)動”實質上就是這種政社互動關系的表現(xiàn)形式。無論從黨的歷史、性質、宗旨還是從社區(qū)治理的主體結構、黨政關系、人員組成來看，作為領導核心的基層黨組織都在以“三社聯(lián)動”為代表的政社互動關系中扮演著重要角色。基層黨建和社區(qū)治理是推進社會主義現(xiàn)代化強國建設的重要方面，二者的協(xié)同既能加強黨的領導，擴大執(zhí)政民意基礎，增強執(zhí)政權威性與合法性，又能搭建聯(lián)動平臺，培育公共理性和參與意識，提升居民幸福感與認同感，實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化 〔1 〕。在此目標下，基層黨建和“三社聯(lián)動”可以從以下幾個方面加強協(xié)同：一是完善基層黨建與社區(qū)治理對接規(guī)范與流程。建立健全黨的基層組織，尤其是社區(qū)、社會組織、駐區(qū)單位的橫向黨組織和區(qū)、街道、社區(qū)、樓棟的縱向黨組織，形成縱橫交錯的黨建網格。同時，出臺有關政策文件和流程規(guī)范，就基層黨建和社區(qū)治理的目標、人員配備、權責利關系、程序機制、評價監(jiān)督等事項進行討論和完善，為協(xié)同對接提供制度安排。二是成立聯(lián)合黨建委員會或者“三社聯(lián)動”黨建委員會，吸納和嵌入縱向與橫向治理主體中的黨員干部，負責“三社”的公共事務，實現(xiàn)基層黨建和聯(lián)動治理扁平化。在此基礎上，成立社區(qū)治理協(xié)商委員會，實現(xiàn)兩委的交叉任職。同時，對接好居民大會和便民服務中心，加強相互之間的聯(lián)系，促進資源要素的合理流動和優(yōu)化配置。三是因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢。根據(jù)地區(qū)差異和優(yōu)勢導向，在組織協(xié)調、資源爭取、公共事務方面發(fā)揮黨組織紀律性、組織性的作用，在服務供給、矛盾化解、咨詢互助方面突出社會組織和社會工作者的優(yōu)勢。因此，聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動”的有效對接，有助于避免基層黨建流于形式和社區(qū)治理無效率，取得一子盤活社會治理整個棋局的成效。

（二）孵化培育，發(fā)展社會組織。社會組織作為社會力量，以滿足居民需求為導向，承接政府購買的公共服務，聯(lián)動各類社會力量和鏈接社會資源，以其專業(yè)化、個性化的服務項目參與社區(qū)治理，豐富社區(qū)生活，激發(fā)基層治理活力，促進社區(qū)治理精細化。

對于培育孵化社會組織，要重點關注以下幾個方面：一是深化社會組織管理體制改革。政府有必要及時研究出臺相關的配套政策，在社會組織的設立登記、準入門檻、稅費優(yōu)惠、資金補助等方面給予扶持。對公益類、慈善類、福利類的組織和民辦機構盡量不設資金要求，給其留出發(fā)展和試錯空間。同時必須明確，不斷改進和完善管理體制，旨在放寬對社會組織的管理，不能理解為放任。二是建立相應的孵化園區(qū)，給予規(guī)劃指導。既要在有條件的區(qū)、街道、社區(qū)建立不同層級和功能的社會組織孵化園、孵化中心、孵化試驗基地，為其提供免費或費用優(yōu)惠的場地、辦公場所及快速注冊等基礎條件，還要幫助這些孵化組織進行戰(zhàn)略規(guī)劃，為其提供咨詢建議、項目示范、解決問題、能力培養(yǎng)等服務。三是優(yōu)先發(fā)展便民服務類組織。在重點給予場地、資金、咨詢等方面支持的同時，優(yōu)先發(fā)展與居民利益密切相關的公益服務類、扶危濟困類、慈善互助類和文體教育類等社會組織。例如，內蒙古自治區(qū)包頭市昆都侖區(qū)社會組織孵化園進駐了涉及養(yǎng)老、脫貧、教育、咨詢、助殘等多種類型服務的社會組織，取得了良好的效果 〔2 〕。四是加強對社會組織的監(jiān)督，完善評估機制。可以邀請第三方機構進行評估，在服務內容、服務方式、服務效果、成本收益等多維度進行評測，既給予社會組織外在壓力，又吸引其他外部組織進入，建立健全淘汰機制。對于考核結果優(yōu)良的社會組織，可提供更大力度的政策優(yōu)惠或者稅收優(yōu)惠，使其帶頭作用進一步得到發(fā)揮，激勵其他社會組織向先進看齊。五是保障社會組織及其人員的合法權益，建立有效及時的溝通聯(lián)動通道，傾聽社區(qū)不同主體的意見和建議，發(fā)揮協(xié)商民主優(yōu)勢，聯(lián)動解決熱點焦點問題。同時，應當明確和改善工作人員的福利待遇，提高其參與工作的積極性。

（三）引進培訓，嵌入社會工作者。社會工作者的主要職責就是為社區(qū)居民提供多元化的服務。在社區(qū)工作中其主要通過以下幾種方式來詮釋自己的職責：一是主動參與。不同社區(qū)總是存在著不同的問題，社會工作者就是要解決與人有著直接聯(lián)系的問題。一般的處理技巧有：讓居民充分表達意見，積極向有關部門反映，加強交流與溝通，促進相互諒解、求同存異，逐步解決問題。二是鏈接資源。社會工作者是聯(lián)結不同群體組織、個體、社區(qū)的介體，在聯(lián)結過程中會擁有一些特有的信息、人力、技巧等方面的資源。一方面要向有關主體輸送資源，另一方面要利用自己匯集的資源，積極參與社區(qū)治理。三是培育凝聚力。社會工作者不但要解決問題，而且要動員和維系社區(qū)居民，這就需要更高的心理承受能力和不斷積累的工作經驗，只有這樣才能保證運轉的可持續(xù)性。

當前，可以通過以下幾種方式培育社會工作者：依托街道、社區(qū)的培訓基地，選擇一定數(shù)量的服務人員進行教育培訓，或者把這些人員送到專業(yè)的服務機構進行學習，培養(yǎng)一批社會工作人才；聯(lián)合高校和科研單位，在社區(qū)建立實踐基地進行聯(lián)合培養(yǎng)；對于一些在職人員，可以采用短訓、函授、實習、交流等方式開展培訓。在培訓的同時，應建立健全監(jiān)督和評估制度，把績效作為衡量社會工作者的重要指標；探索設立物質報酬、榮譽獎勵、職位晉升和輪崗輪訓機制。還可以借鑒發(fā)達國家的成功做法，建立適合我國社會工作者的專業(yè)技術職務培訓制度，為社會工作者制訂合理的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃 〔3 〕，使這些人才能夠看到前景，增強自信和動力。對于不同的培育類型和環(huán)節(jié)，要打造完整的閉合回路，以達到層層遞進、相互協(xié)調、穩(wěn)扎穩(wěn)打、優(yōu)勢互補的預期目的。還要把社會工作人才的培養(yǎng)融入社區(qū)發(fā)展的總體設計中，使人才培養(yǎng)具有連續(xù)性、目的性、針對性和實效性，打造一支真正的社會工作人才隊伍。

社會工作者引入和培養(yǎng)只是“三社聯(lián)動”的必要條件之一，關鍵是如何將社會工作者嵌入社區(qū)和社會組織之中，形成三者之間的緊密聯(lián)系。一是崗位開發(fā)式嵌入。工作崗位是社會工作者發(fā)揮作用的前沿陣地和載體，可以在一些職能部門例如民政、文體、教育以及公益類、慈善類、互助類社會組織設置諸如行政管理、專業(yè)技能、助理助教類崗位。同時，對設立崗位的工作內容、職責范圍、工作步驟等方面都要認真斟酌，再結合實際情況，不斷修訂完善。通過社區(qū)和社會組織內設崗位，吸收和吸引社會工作者，通過崗位設置發(fā)揮社會工作者鏈接資源的角色作用，打通三社之間的互動障礙，相互支撐和深度融合，真正實現(xiàn)科學有效的配置。二是專項議題式嵌入。社區(qū)治理的對象就是公共事務，社會組織和社會工作者可以就特定的主題開展專門的幫助服務工作。同時，社區(qū)干部可以通過學習運用社會工作方法參與公共議題協(xié)商。這種協(xié)商實質上就是一種主體聯(lián)動、利益協(xié)調、達成目標的過程。三是平臺整合式嵌入。主要是指政府推進公共服務購買、開展公益創(chuàng)投、設立社區(qū)發(fā)展基金，圍繞滿足居民的有效需求，對接服務的供給方和需求方，從而推動政府轉移職能，扶助社會組織發(fā)展，牽引社會工作力量參與，保障資金投入，創(chuàng)新管理方式，促進“三社聯(lián)動”。

二、優(yōu)化治理結構，構建聯(lián)動利益共同體

“三社聯(lián)動”涉及的“三社”從表面上看僅含有社區(qū)“兩委”、社會組織和社會工作者，但參與實務工作的不應該也不能僅限于這三者。實際上，社區(qū)治理的主體相當廣泛，不僅包括上述主體，還包括駐區(qū)企事業(yè)單位、居民、義工、志愿者等等。“三社聯(lián)動”是系統(tǒng)復合的有機過程結構，需要多元參與、全力落實。

（一）優(yōu)化聯(lián)動治理主體結構。“三社”是聯(lián)動治理的主要主體，這是從它們的地位、功能作用、人員構成、服務內容與對象和內生動力上來說的。例如，有研究者歸納凝練了“三社聯(lián)動”中各主體的角色功能：地方政府扮演規(guī)劃者、資源提供者與監(jiān)督者的角色；社區(qū)黨委定位于政治和評議監(jiān)督功能；以居委會為代表的社區(qū)具有中介橋梁、協(xié)調溝通、自治議事、教育引導和協(xié)助行政的角色功能；社會組織的功能體現(xiàn)在：服務需求評估，服務資源鏈接，專業(yè)服務提供，參與協(xié)同治理；社會工作者定位為信息溝通與協(xié)同配合者 〔4 〕。由此可見，“三社”缺一不可并必須成為主要主體。由于政府管理體制不完善，基層治理中政府統(tǒng)包大攬的越位、社區(qū)居委會多重屬性的錯位以及社會組織、社會工作者發(fā)展不完善的缺位現(xiàn)象相當突出。“牽牛要牽牛鼻子”，推動政府由“劃槳”向“掌舵”轉變、實現(xiàn)社區(qū)居委會回歸自治、發(fā)展社會組織與社會工作者，從而優(yōu)化治理的主體結構，必須保證“三社”不能缺位錯位越位，這是邏輯前提。

（二）積極動員多元主體參與聯(lián)動治理。之所以需要動員“三社”以外的主體參與其中，一方面在于“三社”受到自身功能的限制，無法滿足社區(qū)治理的多樣化、復雜化的需要；另一方面，其他治理主體具有自身特有的優(yōu)勢，可以承擔“三社”所不能承擔的任務。具體來說，居民既是社區(qū)治理的參與主體，也是服務對象，而且動員群眾參與也是我黨的政治優(yōu)勢；駐區(qū)企事業(yè)單位被動或主動參與社區(qū)治理，出于經營需要或承擔社會責任、塑造品牌形象的目的，必然會在社區(qū)這一特定區(qū)域內形成“共同體”；義工、志愿者自愿貢獻出自己的時間、精力，為弱勢群體和公眾提供服務卻不求回報，這些應當成為主體結構的有效補充。所以，聯(lián)動治理的關鍵不在于是否需要動員多元主體，而在于如何動員。以“三社”為主體，以其他主體為補充，就意味著社區(qū)“兩委”既要發(fā)揮黨的群眾工作的優(yōu)勢又要在自治的框架下動員居民、教育居民、服務居民，此外還要保持與以業(yè)主委員會為代表的居民組織和以駐區(qū)企事業(yè)單位為代表的經濟社會組織之間的關系；社會組織吸納社會工作者并適時聯(lián)結義工、志愿者參與社區(qū)服務；社會工作者帶領和幫助相關人員對義工和志愿者進行教育培訓、操作實踐、情感溝通等，整合社區(qū)老黨員、老干部、老教師、社區(qū)居民形成多元的主體力量。總之，以利益關切為基點，以問題意識為導向，以服務居民為落腳點，有選擇、有步驟、有策略地動員多元主體并達到結構的最優(yōu)組合，方能有效地發(fā)現(xiàn)問題、跟進需求、提供服務。

同時，治理主體要在明確定位的基礎上相協(xié)同。“三社”主體之間在地位上是平等的，但在功能上各有千秋，因此，需要在結構上相互嵌，在功能上相互補，在目標上同指向。這就需要加快建立信息溝通機制、利益表達機制、協(xié)商議事機制、支持互助機制和成果共享機制以形成合力，取得 “1+1>2”的整體效果。值得注意的是，受西方市民社會理論和新公共管理理論的影響，一些學者強調在社會治理中要完全脫離政府，這是一種脫離實際的看法。社區(qū)治理本質上是一種分工、配合和互動過程 〔5 〕，所以，“三社聯(lián)動”在主體上更要團結在“兩委”周圍，理順并優(yōu)化一核多元的“一委一居一站一中心”的橫向結構和“區(qū)-街道-社區(qū)”的縱向結構，否則就會在方向上有所偏離，主體作用的發(fā)揮就會相互抵消和內耗，造成有勞無功的兩難困局。

（三）以主體利益的密切關聯(lián)作為內在黏連動力。主體利益的關聯(lián)性和緊密性從根本上決定了“三社”參與社區(qū)聯(lián)動治理的積極性和主動性 〔6 〕。“三社”之間聯(lián)動的一個重要方法就是打造利益共同體，這樣便于取得動力上可持續(xù)、目標上相一致、互動上相支援的實效。具體可以采用對話協(xié)商、利益補償?shù)任⒂^手段使三者利益達成一致，同時關聯(lián)相應的制度設計，使非常事務常規(guī)化，常規(guī)事務制度化，還要緊密結合居民需求，調動居民參與社區(qū)治理。這樣，既增進了民眾福祉，又提升了治理能力。聯(lián)動過程中還要注意與德治、法治、自治、善治結合起來，立足當下，著眼長遠，爭取取得實效，促進“三社”良性循環(huán)發(fā)展，既實現(xiàn)“三社”自身發(fā)展，又促使聯(lián)動深入推進，從而推動社區(qū)治理走向現(xiàn)代化。

三、以項目為載體，打造聯(lián)動平臺

政府購買公共服務和社區(qū)公益創(chuàng)投在社區(qū)層面主要面向養(yǎng)老扶幼、助殘助醫(yī)、青少年服務和互助幫困等與居民密切相關的領域，有助于推動政府職能轉移、輔助社會組織發(fā)展、牽引社會工作者參與、保障資金投入、創(chuàng)新管理方式。而其外在表現(xiàn)則是以合同項目制為運行載體，即“三社”基于合同項目所形成的平臺進行互聯(lián)互動互補與共建共治共享。從各地“三社聯(lián)動”實踐來看，政府購買公共服務和公益創(chuàng)投是兩種最有效的推進“三社聯(lián)動”的抓手和牽引力量，近年來社區(qū)發(fā)展基金也日益活躍，目前被視為上述兩種方式的補充。

（一）在實質上呈現(xiàn)政社有機協(xié)同的關系。政府購買公共服務是指政府通過補助購買、委托購買、崗位購買和補貼購買等方式將原本由自身承擔的公共服務職能讓渡給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，優(yōu)化社會治理結構，滿足居民的多元化、個性化需求。公益創(chuàng)投是一種新型的公益資本投入方式，其投入對象一般為初創(chuàng)期和中小型的公益組織，投入主體為政府、經濟與社會組織、基金會和個人等。與其他的公益投入方式不同，除了資金支持以外，它還強調提供管理和技術支持，通過與被投資者建立長期的合作伙伴關系，達到促進能力建設和公益模式創(chuàng)新的目的，最終培育扶持充滿活力的社區(qū)公益社會組織 〔7 〕。以簡單的二元劃分來看，面向國家的政府和面向社會的社會組織等主體通過政府購買公共服務和社區(qū)公益創(chuàng)投這一有力抓手，在形式上采用合同項目制，從而實現(xiàn)項目發(fā)包方（政府）與承包方（社會組織）以及服務對象（居民）之間借助于項目鏈條形成關聯(lián)方，本質上是國家與社會在基層由對立走向團結的關系建構。在項目運行的諸多環(huán)節(jié)中，政府實質上將一定合作性空間和資源讓渡給社會，使社會組織得到培育，服務于居民的需求。三方在這個項目鏈條中利益共享、風險共擔，并且在制度銜接、價值導向、資源扶持等方面達成一致共識，形成政社良性互動與有機協(xié)同。

（二）在形式上采用合同項目制推進實施。對于這兩種方式，一般以合同項目制的形式組織實施。以公益創(chuàng)投為例，社區(qū)公益創(chuàng)投立足于社區(qū)，服務于社區(qū)居民，那么識別群眾的需求是出發(fā)點，滿足群眾的物質文化需求就是落腳點。實踐中，要從群眾的最現(xiàn)實需求出發(fā)，梳理各種需求的輕重緩急，按一定的標準設立便民服務、文體活動、助老攜幼、脫貧就業(yè)等類別，設計公益創(chuàng)投項目，并進行能力培訓和充分論證；創(chuàng)投的資助方要根據(jù)服務對象的需要向承標方進行項目招標與初審；邀請專家委員會進行評審，確定承接方并進行公示；簽訂項目合同，推進項目實施；邀請獨立第三方機構參與項目監(jiān)督和評估。在此過程中，社區(qū)“兩委”、社會組織、社會工作者都可以發(fā)揮自己的才智，創(chuàng)新設計項目，把居民的需求轉化成項目，從而提高效率，便于監(jiān)督和評估。尤其是在項目的立項、實施、評估、反饋等各個環(huán)節(jié)都有群眾的參與和了解，無疑在更大程度上符合居民的需要，拓展了社區(qū)服務的外延。政府購買公共服務同樣具有類似的項目運作過程，只是在流程上稍微有所區(qū)別，總體思路是一致的。

（三）在效果上達到多元主體良性互動。政府購買公共服務和社區(qū)公益創(chuàng)投聚合了政府、社區(qū)、社會組織、第三方監(jiān)督和評估機構等多元力量，使聯(lián)動主體之間互動起來，不但實現(xiàn)了政府和社區(qū)的減負、轉移行政職能，而且調動了社會組織的積極性，發(fā)揮了其專業(yè)和特色優(yōu)勢，同時采用第三方機構進行監(jiān)督和評估，使其服務內容和方式更加專業(yè)化和人性化，最大程度地實現(xiàn)社會效益。同時，它們適度采用了社會化和市場化的合理內核，具有持續(xù)性的內生動力，更加貼近實際和群眾需求。但應注意，保基本、寬領域、突重點、提層次是項目設計的基本導向，公共服務均等化是基本要求。除此之外，各領域也不能平均用力，要圍繞居民最關切的事務優(yōu)先實施，在此基礎上加以動態(tài)調整，以滿足居民多元化、個性化、多層次的需求。

四、注重關鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化聯(lián)動過程

“三社聯(lián)動”的精髓和要義在于“聯(lián)”和“動”，由于涉及多個主體和多個環(huán)節(jié)，那么如果某個主體或者環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題都會影響到整體效果。實際上，客觀條件也不允許對所有的主體和環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，當然在一定程度上也無必要，這時就要對重要環(huán)節(jié)進行把控，再從節(jié)點分別向上和向下延伸。在關注重要節(jié)點的基礎上，還要重視過程管理，因為好的結果總是由一系列的過程聯(lián)結而產生的。“三社聯(lián)動”環(huán)節(jié)眾多，更需要優(yōu)化流程設計，使運行更加流暢、更有效率。

（一）建立健全法制體系和相關制度。俗話說：“無規(guī)矩不成方圓。”法制和制度不像資金、人力那樣投入以后可以很快看到效果，更多時候是一種看不見的優(yōu)勢資源。保證社區(qū)有序運行和居民合法權益也需要法制和制度保障。社區(qū)“兩委”、社會組織、社會工作者是社區(qū)的基本元素，其涉及多元主體，要協(xié)調這些主體使管理工作高效運轉，就必須有完善的法制和制度作支撐。依法明確社區(qū)治理主體，厘清工作職責，規(guī)范財政保障，制定社區(qū)工作清單，編制政府向社會組織轉讓職能與購買目錄，清晰界定政府與社會的邊界，為社會組織和社會工作發(fā)展讓渡空間，就是法制和制度發(fā)揮作用的方式和體現(xiàn)。因此，要把和諧社區(qū)建設、社會組織培育發(fā)展、專業(yè)社會工作人才隊伍建設以及志愿服務納入制度設計，特別要在建立社會參與體系、購買社會服務、落實優(yōu)惠政策等方面，加強政策制定與銜接，不斷完善“三社聯(lián)動”的制度基礎。

（二）注重監(jiān)督考核工作。“三社聯(lián)動”的兩個重要主體——社會組織和社會工作者，在當下的社會治理中扮演的角色越來越重要。為了更好地發(fā)揮主體的自身優(yōu)勢，在引入培養(yǎng)環(huán)節(jié)，要重視社會組織的登記管理、組織能力和規(guī)范建設，對于社會工作者要進行篩選、教育和培訓；在監(jiān)督和考核環(huán)節(jié)，要發(fā)揮引導作用，使社會組織和社會工作者按照預定目標和路線運行，成立委員會、專家評審會等評估機構，建立健全信息公開、誠信等級評價機制，形成進入退出的流動機制；在反饋環(huán)節(jié)，要借助信息管理系統(tǒng)和事前事中事后監(jiān)督等方式，通過定期組織“三社”互相觀摩評比，強化“三社”內部治理和外部監(jiān)督，時刻追蹤服務效果，促進服務質量的提升，促進“三社”規(guī)范發(fā)展；在激勵環(huán)節(jié)，對于表現(xiàn)突出的社會組織和社會工作人才要給予物質、精神獎勵，同時還要豐富獎勵形式和內容，以取得更好的激勵效果。

（三）爭取政策支持和資金持續(xù)投入。現(xiàn)階段，社會組織和社會工作者在數(shù)量和質量上都落后于社會和居民自然增長的需要，加快培育和引進社會組織和社會工作人才顯得尤為迫切。完成這一目標的基本條件就是要有良好的政策支持和充足的資金保障。從政策上來說，社區(qū)需要政策給自己松綁，回歸自治，減負增效；社會組織和社會工作者需要政策幫助其自我培育和成長，逐步建立自然生成方式。從資金上來說，基層普遍缺乏足夠和持續(xù)的資金來源，社區(qū)需要資金完善基礎設施、健全居民服務體系；社會組織和社會工作者需要資金來支撐服務費用和持續(xù)性發(fā)展。因此，必須將社區(qū)配套服務設施建設、社會工作人才基金和政府購買服務等納入財政預算，建立自然增長機制。采取以政府購買公共服務、公益創(chuàng)投及設立社區(qū)發(fā)展基金為主體，以市場項目引進、企事業(yè)單位聯(lián)合投入為輔助的不同形式，多渠道籌措資金。同時，要積極擴大宣傳，爭取一些社會組織、愛心人士、各類扶貧濟困的基金會以及企業(yè)的支持，也要鼓勵并支持本社區(qū)的能人和協(xié)會團體組織申請項目，不斷擴大參與主體，匯集多方資源。此外，居民的需求是分層的、動態(tài)的、多樣的，在保證福利性基本面的基礎上鼓勵發(fā)展營利性服務項目，具體以無償、低償、有償?shù)挠袡C結合為基本參考標準來籌措和利用經費。

（四）培養(yǎng)和引進專業(yè)人才。人才是第一資源，制度設計、平臺搭建得再好，最終還是需要人去實施和完成的，而人才就是流動的資源。現(xiàn)階段，針對大多數(shù)參與社區(qū)治理人員的思想素質和專業(yè)技能與實際工作不匹配的情況，有必要進行有針對性的培訓。對于社區(qū)來說，培訓對象一般就是社區(qū)“兩委”工作人員以及其他職能人員。在此方面，黑龍江省佳木斯市的做法值得學習和推廣：以轉變思想觀念為重點進行綜合集中培訓，聘請有關專家就“三社聯(lián)動”的內容、問題、意義、策略等方面對社區(qū)“兩委”人員、社會組織負責人以及其他參與社區(qū)工作的人員進行培訓；以掌握社區(qū)工作方法和提升能力為重點進行參與式培訓，采取集中授課、案例教學、現(xiàn)場體驗等方法，提高相關人員項目設計與運營、財務管理、調研溝通和凝聚人心等能力；以查缺補漏和服務延伸為重點進行針對性培訓，組織專家學者針對社區(qū)中的重點難點問題、薄弱環(huán)節(jié)、居民和志愿者的參與意識與能力進行專題輔導。同樣，社會組織的運作也需要人才，通過人的積極行動，使組織能夠不斷適應社會的變化，承接各類服務項目。從社會工作者的名稱上就可以看出，這是一個專業(yè)的具有特定服務對象的人力資源隊伍。社會工作者隊伍的充實和完善，不但對于服務對象來說意味著可以得到更好的服務，而且可以促進社區(qū)和社會組織的聯(lián)動優(yōu)化，進而使三者相互配合，共同服務于基層治理。通常情況下，人才有培養(yǎng)和引進兩種方式，兩者并沒有優(yōu)劣之分，而是要根據(jù)具體實際靈活采用。

五、建立多維機制，編織聯(lián)動網絡

“三社聯(lián)動”的機制是“三社”系統(tǒng)構成各要素之間相互作用、相互制約和相互影響的關系，并由這種關系所決定的特定結構和呈現(xiàn)的功能狀態(tài) 〔8 〕。除了上文提到的監(jiān)督、評價、激勵等機制外，還要通過建立組織領導機制、資源共享機制和動力協(xié)同機制等多種形式來編織與加密聯(lián)動網絡。

（一）組織領導機制。“三社聯(lián)動”激發(fā)社區(qū)活力的核心在于“聯(lián)動”，即將社區(qū)、社會組織、社會工作者以適應本社區(qū)治理的形式相互結合，形成完整的機制以調動多元主體的積極性，從而推動社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展。但是由于“三社聯(lián)動”涉及行政機構、社會組織、居民和市場等多元主體，各個主體又有著不同的特點和運轉方式，如何將這些主體以適當?shù)男问铰?lián)結起來以發(fā)揮各自在社區(qū)治理中的作用，是“三社聯(lián)動”在推行中需要關注的難題。一方面，“三社聯(lián)動”點多面廣，門類齊全，難免會讓人產生大雜燴的感覺，同時也令服務對象感到斗大的饅頭無從下口 〔9 〕，很多社區(qū)找不到聯(lián)動“合力”的著力點，將“三社聯(lián)動”弄成了現(xiàn)實中的“混搭”。另一方面，正因其涉及面廣，從而能夠帶動社區(qū)、社會工作者、社會組織在政府主導、居民參與的氛圍中形成合力共同推進社區(qū)治理。

為更好地激發(fā)“三社聯(lián)動”效能，發(fā)揮其在夯實社區(qū)治理現(xiàn)代化過程中的民意基礎和提升居民幸福感中的作用，回應社會治理的結構性和公共性問題 〔10 〕，可在部門內部，由民政部、局牽頭，負責具體領導，組織協(xié)調民政部門內部各工作機構；在部門外部，需要建立與財政、稅務、司法、工青婦等其他部門的協(xié)作關系，以實現(xiàn)信息互通、工作互動、政策互聯(lián)；在不同層級，按照黨委領導、政府負責、民政部門具體指導、有關部門相互配合、社會力量參與的總要求，統(tǒng)籌好主體之間的力量配比和組織領導關系，以實現(xiàn)結構優(yōu)化、功能耦合，從而盡可能發(fā)揮成效。例如，在社區(qū)層面，社區(qū)黨委是社區(qū)治理的領導核心，在大政方針和戰(zhàn)略方向上，黨委必須掌好舵，發(fā)揮政治功能；聯(lián)系居委會、社區(qū)組織、企事業(yè)單位和其他服務機構開展聯(lián)動工作。當然，需要明確的是，黨委只負責領導方向，具體事務不要過多干預，區(qū)、街道等職能部門則要做好政策制定、監(jiān)管評估、協(xié)調推進、引進社會組織和社會工作者人才等工作。在明確職責的基礎上，編制政府向社會組織轉移職能的目錄。這樣不僅能夠使政府自身減負，而且更加專注于服務群眾，群眾也會對政府更加理解和信任，增進政府的親和力和號召力，從而最終增強社會的凝聚力。社區(qū)居委會要在黨委和政府部門的領導下，開展自治活動，整合社區(qū)人、才、物資源，引導和鼓勵居民參與社區(qū)建設。政府要注意給帶有準行政色彩的居委會“松綁”，消除壟斷性，使這些“二次性政府”色彩逐漸消解，回歸社會；社會組織根據(jù)自身條件，搜集相關信息和了解群眾需求，科學規(guī)劃和設計服務項目，并且積極承接一些行政部門轉移的職能和購買的公共服務；社會工作者要提升自己的素質，秉持助人自助的理念，采用科學和人文的方法，為社區(qū)和居民提供專業(yè)化、精細化、多樣化的服務。

（二）資源共享機制。“三社聯(lián)動”不僅要求結構互嵌、功能互補，還要實現(xiàn)資源共享，這是發(fā)揮聯(lián)動效能的重要條件。從來源上來說，要不斷培育、挖掘和利用組織、制度、管理等內部無形資源，還要導入、整合和統(tǒng)籌資金、政策、咨詢指導等外部有形資源。從獲取來看，即便有些資源要素可以通過自身努力獲取，單個主體也不可能掌握所有要素，目標自然指向自身以外的其他組織和個人。要想得到自己需要的資源要素，就要以交換為手段和條件，而交換則基于資源依賴。在社區(qū)層面，社區(qū)“兩委”、社會組織、社會工作者面臨共同的問題，每一主體囿于自身的定位和權限而無法掌握對方的有效資源，為了彌補短板和應對挑戰(zhàn)，各方從被動到主動結成利益攸關方并采取聯(lián)合且一致的行動。資源的取得只是前提，關鍵是資源共享和高效利用。在聯(lián)動中，社區(qū)“兩委”代表整體利益，擁有資源的配置權力，需向社會組織和社會工作者輸入信息、政策、資金等資源，待到三者發(fā)展相對協(xié)調之時，社會組織和社會工作者要在更高的層次上向前者提供專業(yè)性、前瞻性、全面性的資源支持。“三社聯(lián)動”要求的多元化治理、網絡化治理，其前提條件就是資源的依賴和交換，以保證各主體運用資源的穩(wěn)定可持續(xù)。“三社聯(lián)動”加強了政府、社會和個人之間的互聯(lián)互通互補，實現(xiàn)了三者在社區(qū)治理的共享與融合，而這反過來使“三社”進一步在基層治理中共建共治共享。

（三）動力統(tǒng)籌機制。“三社”聯(lián)結是形式表象，互動才是關鍵實質。為了保證“三社”互聯(lián)互動互補、共建共治共享，需要統(tǒng)籌內外兩種動力，共同牽引“三社聯(lián)動” 〔11 〕。就內在動力而言，其來源于社區(qū)居民日益增長的多樣化、個性化需求。居民通過個人或者自治組織將這種需求傳導給“社區(qū)”，社區(qū)“兩委”在搜集居民、社會組織、駐區(qū)單位等主體意見的基礎上，向政府尋求政策和資金等資源，同時，引入專業(yè)社會組織和社會工作者參與需求供給。此外，一些企業(yè)、志愿者、公益組織也加入進來，由此在社區(qū)層面實現(xiàn)“國家-社會-個人”關系的重構和相互作用。就外部動力而言，來源于政府購買公共服務、公益項目創(chuàng)投等社會管理職能。現(xiàn)代政府承擔著維護社會穩(wěn)定、提供基本公共服務的職能，向社會組織購買公共服務，在重點民生領域進行項目創(chuàng)投是政府的兩個重要抓手。基于政府是社會治理的主導力量，本文才將政府列為社區(qū)重要主體之一，通過向社會組織購買公共服務，引入專業(yè)社會工作者，從而滿足居民基本需求，實現(xiàn)政府、社區(qū)“兩委”、社會組織和社會工作者的聯(lián)動。此外，社會組織所擁有的服務理念和價值追求，也是社會組織吸納優(yōu)秀社會工作者、義工、志愿者的觀念內核，并且在這種價值引領下積極參與社區(qū)公共事務的治理，實現(xiàn)社區(qū)自治、社會組織發(fā)展完善和社會工作者助人自助的自身需求，亦是重要的外部推動力。因此，應以內生動力為著力點，外部動力為條件，合理調試各種力量的配比關系，從而保證“三社”既聯(lián)又動且持續(xù)。

六、狠抓落實推進，確保聯(lián)動實效

“三社聯(lián)動”在創(chuàng)新基層社會治理中的優(yōu)越性無需贅言，已經顯示出旺盛的生命力。創(chuàng)新基層社會治理，關鍵是取得實效。引導和滿足居民的需求，不是理論上的形式或貼在墻上掛在嘴上的口號，亦不是毫無章法的感性經驗的堆積，而是理論與實踐相結合的機制設計與制度安排，更需將美好藍圖轉化為實實在在的行動。

（一）細化完善政策，明確劃定責任。在我國，政府行政體系的垂直領導和條塊分割反映在基層就是區(qū)、街道、社區(qū)的銜接松散和社區(qū)黨委、居委會、服務中心的職能孤島。政府行政的一條重要途徑就是制定與下達相關政策文件，但這些文件由不同層級和隸屬關系的部門發(fā)出，由此經常會引發(fā)協(xié)調與配合的問題。政策文件是就中觀或宏觀層次來要求的，反映的是帶有普遍規(guī)律的議題，不可能針對某一個街道和社區(qū)。例如，社區(qū)扶貧、心理咨詢等在政策上優(yōu)惠不足，資金上支持不夠，雖然各級文件都有支持指示，但沒有具體的實施辦法，難以落實。因此，政策文件需要層層細化，厘定職責內容、定位并劃歸明確的責任人。對于政策保障和資金支持等帶有共性的議題，則要成立專門的“三社聯(lián)動”委員會，掛靠在政府職能部門下，或由主要領導負責統(tǒng)領，定期或不定期舉行聯(lián)席會議，負責聯(lián)動協(xié)調與資源籌措。

（二）重視信息技術，提高運行效率。當前信息技術不斷推陳出新，以其特有的低成本、便捷性和科學性，對于“三社聯(lián)動”過程中的制度安排、協(xié)同互動、溝通交流和資源共享有著無可比擬的巨大優(yōu)勢。例如，大數(shù)據(jù)在社區(qū)治理中可以復合多元主體、快速搜集信息、提高決策科學化、推動治理的精準度等。為此，一方面可以建立和完善社區(qū)服務信息管理系統(tǒng)，并注重其開放性和調整性，在區(qū)、街道和社區(qū)都能無縫接入，從而將各主體收集和發(fā)布的信息進行集成，分塊呈現(xiàn)。同時，也可以接入政府管理系統(tǒng)，結合網格化管理，傳遞居民需求，豐富參與途徑，實現(xiàn)軟硬結合，提高治理效率。另一方面，大力運用“互聯(lián)網+”、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術成果，再輔之以日益豐富的移動智能終端，使得治理精準化、扁平化、信息化成為可能。還可以運用老百姓所熟知的微信、QQ、論壇、微博等工具收集需求信息、把握動向、預測規(guī)劃，豐富參與形式和協(xié)調機制，助推“智慧社區(qū)”建設，從而提升聯(lián)動成效。

（三）培育公民意識，督促聯(lián)動實施。公民意識無疑會促進居民對于社區(qū)、社會組織的認同感、歸屬感和加強社區(qū)居民之間的凝聚力、親和力，同時激發(fā)其參與社區(qū)治理的熱情，就自身關注的社區(qū)公共議題和個人問題，推動、參與和監(jiān)督“三社聯(lián)動”。公民意識不僅需要公民自己通過學習、實踐來慢慢培養(yǎng)，還需要社區(qū)有關主體創(chuàng)造保障環(huán)境。政府需要簡政放權，提高公眾的參與意識和熱情；社區(qū)需要依法自治，不斷探索自治形式和提高自治水平；社會組織、企事業(yè)單位也要積極參與治理，不斷拓展公眾參與形式。如此將居民吸引到社區(qū)治理中來，增進政府與居民的相互信任，從而凝聚共識。從心理學的相關研究來看，人們在通常情況下最先關注的就是自己身邊的大事小情和與自己有密切聯(lián)系的事，而社區(qū)就是居民的生活場所，大家在這樣一個相對封閉的區(qū)域，很容易產生共鳴。那么最有效的方式就是增強居民之間的認同感，擴大交流，從心理到體制環(huán)境再到內容載體形成共同利益或共同體。從參與的角度來看，隨著居民需求的日益增多，不妨動員他們加入各類組織，比如，文娛類、健身類、服務類、老年大學等，使他們不僅能夠豐富日常生活，保持身體健康和心情愉悅，而且能夠拉近彼此之間的距離，感受到社區(qū)的溫暖，凝聚力量，共建美好社區(qū)。

作為國家治理重要內容的社區(qū)治理能否取得應有的成效，不僅關系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化乃至社會主義現(xiàn)代化強國的實現(xiàn)，而且與千萬普通群眾的根本福祉相聯(lián)系。近年來，作為社區(qū)治理重要命題的“三社聯(lián)動”模式在治理結構優(yōu)化、社區(qū)服務供給、社區(qū)文化培育和社區(qū)力量凝聚等方面效果顯著。“三社聯(lián)動”治理模式的提出，推動了社會治理重心向基層下移，為國家治理、社會調節(jié)、居民自治的良性互動提供了現(xiàn)實形式，實質上體現(xiàn)了國家與社會、個人的互動機理。進入新時代，在社區(qū)中為了適應居民日益增長的對于美好生活的向往，更需以“三社聯(lián)動”為抓手帶動社區(qū)治理和服務水平邁上新站位、達到新高度、取得新輝煌。同時，由于“三社聯(lián)動”尚處于摸索和發(fā)展的初步時期，在推進中難免遇到時空局限和體制約束，主要表現(xiàn)在聯(lián)動內部結構上下左右的無序和外部資源的缺乏引起的內外脫節(jié)而共同導致的治理低效或無效，簡單地說，就是如何“聯(lián)”與如何“動”尚未明確和落實。本文扭住“三社”這個基點，從“三社”之間的關系入手，立足于理論思考和實踐探索，著重于探討和分析聯(lián)動的路徑。具體來說，就是在保證自身完善的基礎上，形成縱橫交錯的矩陣式結構，保證功能效用互補互促，借助外力促進內外深度結合，以期在基層社區(qū)層面破除政府科層管理和社會橫向開放所產生的結構性和公共性的困境，推動“三社聯(lián)動”又好又快發(fā)展，真正實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新。

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責任編輯 周 榮