光伏項目開發過程研究及問題分析

李琦琪

摘 要： 目前國內可再生能源的發展越來越快，特別是光伏電站的發展呈現出一種井噴式的發展，而在這蓬勃發展的背景下很多企業在光伏項目的開發過程中都碰到了或大或小的問題，本文以最近幾年光伏項目開發過程中容易出現的問題為導向，詳細分析了光伏電站開發過程中容易出現的問題并對這些問題出現的成因進行了解答。

關鍵詞： 光伏；開發

Abstract： at present， the development of renewable energy in China is getting faster and faster， especially the development of photovoltaic power station presents a kind of blowout development. Under the background of the vigorous development， many enterprises have encountered large or small problems in the development of photovoltaic projects. This paper analyzes the problems that are easy to appear in the development of photovoltaic power plant and gives the reasons for these problems.

為了促進可再生能源的開發利用，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展，中國于2005年頒布了《可再生能源法》，通過法律的手段規范光伏、風電等可再生能源項目的開發、利用和推廣。同時，自2013年以來國家先后出臺了一系列扶持光伏產業發展的政策，國內迎來了一大波光伏項目投資的熱潮。

但需要注意的是，光伏項目作為新能源產業，不同于傳統的能源發電項目，具有投資主體多樣、建設程序復雜、政策不確定性大、環境干擾因素多等特點，在項目備案、用地、融資、并網、工程總承包、預約收購和補貼獲得等方面均可能面臨較多的法律風險，如果不能有效防控和應對，將會給項目參與方造成重大的經濟損失甚至承擔法律責任。

一、光伏項目如何履行備案手續

根據國家能源局《光伏電站項目管理暫行辦法》（國能新能[2013]329號）要求，自2013年8月29日起光伏項目已由核準制改為備案制。目前，光伏電站項目由省級能源主管部門依據國務院投資項目管理規定實行備案管理；其中分布式光伏發電項目實行分級備案管理，可將備案權限下放到區（縣）能源主管部門，具體備案辦法由省級人民政府制定。

一般而言光伏項目的備案文件有效期為1-2年，項目投資主體應在有效期內開工建設或者竣工投產。在項目備案文件有效期內未開工建設或竣工投產的，需按照規定申請延期。否則，項目備案文件到期后自動失效，項目也將喪失享受國家資金補貼的資格。

二、光伏項目用地可以通過什么方式取得

目前光伏項目用地根據性質主要分為農用地、建設用地和未利用地。其中，農用地是指直接用于農業生產的土地。建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地。而未利用地是指除農用地、建設用地以外的土地，如四荒地。對于建設用地，可通過出讓、租賃等方式取得項目用地。對于非建設用地，則需履行不同的用地手續。光伏項目占用農用地的，無論是否為全部占用，以及占用農用地大小，原則上均不得直接出讓，該項目所有用地部分均應依法履行農用地轉建設用地等審批手續后，方可通過劃撥、出讓等方式取得項目用地。為此，項目投資方需盡量確保項目不占用農用地。

三、光伏項目發包是否必須通過招標投標方式

《招標投標法》第三條規定，大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目屬于依法必須招標的項目。《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》（原國家計委第3號令）進一步規定，煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目屬于關系公共利益、公眾安全的基礎設施項目。因此，無論是否使用國有資金投資，光伏電站作為新能源項目均屬于依法必須進行招標的項目。

從項目規模而言，如果是小型分布式光伏發電項目，有關采購達不到《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》第七條規定的規模標準的，可以不進行招標。但是一旦光伏項目達到依法必須進行招標的項目規模，即屬于法定必須招標的項目，項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，均應當進行招標。但如果項目不屬于“使用國有資金投資項目”，除公開招標外，還可以采用邀請招標的方式進行項目采購。實踐中，具有爭議的是民營投資的光伏電站項目，發包人和承人往往采用直接簽約的模式，存在因為“應招標而未招”導致合同無效的風險。

四、光伏項目的承包商需要具備什么資質

光伏項目通常采用EPC、E+PC等工程總承包模式進行建設，依據《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市[2016]93號）文件精神，雖然分布式光伏發電項目的規模不同于光伏電站項目，實踐中也存在認為分布式光伏發電項目不屬于建設工程項目的觀點，但《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》（國能新能[2013]433號）第十七條的規定，“分布式光伏發電項目的設計和安裝應符合有關管理規定、設備標準、建筑工程規范和安全規范等要求。承擔項目設計、咨詢、安裝和監理的單位，應具有國家規定的相應資質”。

五、光伏項目預收購有哪些風險

對于光伏開發企業來說，取得備案文件時前期工作的重點也是難點，光伏項目的備案文件，通常稱為“路條”，是光伏電站建設的前置性文件，具有一定的稀缺性，因而實踐中會出現通過買賣“路條”進行項目轉讓的現象。但《光伏電站項目管理暫行辦法》和《關于進一步加強光伏電站建設與運行管理工作的通知》（國能新能[2014]445號）均禁止買賣項目備案文件，并且規定在項目投產之前，未經備案機關同意，不得擅自將項目轉讓給其他投資主體，備案機關同意轉讓的，需重新辦理備案手續。鑒于此，實踐中為了不違反上述規定，光伏項目投資方往往采用在項目投產前，收購方與投資方簽訂預收購協議，約定在項目投產后將項目公司股權進行轉讓及事先約定轉讓的條件的收購模式。當然，實踐中也存在直接約定對項目公司進行實際控制的情形，或者投資公司直接通過收購項目公司母公司的股權來取得相應的實際控制權。

六、什么情況下能獲得光伏電價補貼

光伏項目補貼分為地方財政補貼和中央財政補貼（國家可再生能源發展基金補貼）。因光伏項目地方財政補貼各地規定存在較大差異，在此僅討論中央財政補貼。分布式光伏發電項目，根據《關于分布式光伏發電實行按照電量補貼政策等有關問題的通知》的規定，其需具備的條件為，按照程序完成備案，且項目建成投產，符合并網相關條件，并完成并網驗收等電網接入工作，確認滿足補貼申請條件的，將被列入補助目錄。需特別注意，未納入補貼目錄的光伏電站項目不得享受國家可再生能源發展基金補貼。

以上這幾個問題是我們目前針對光伏項目調研過程中各家相關企業都會碰到的典型問題，通過對這些問題的分析可以加深我們對光伏項目開發過程的了解，更重要的是可以時刻提醒我們始終要堅守法律這個紅線，特別是像我們這樣新進入這個行業的公司，更要以法律法規為依據，不盲目、不冒進。

參考文獻

[1]《能源發展十三五規劃》.

[2] 張慶明 《光伏投資分析》 理論導報 2013年第十二期.