閑置土地形成原因及治理對策分析

高亞娟　馬彪　梁羽平

摘 要：土地資源是人類生存和發展的物質基礎，其本身具有稀缺性。人口數量不斷增長、城市規模不斷擴大，人地矛盾日益突出，。這種情況下，仍然存在著大量的閑置土地，對土地資源造成了極大的浪費，嚴重制約經濟社會的可持續發展。

關鍵詞：閑置土地；建設用地；農村土地

1.閑置土地的界定

根據2012年發布的《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國國土資源部令第53號），閑置土地分為兩種情形：一是國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地；二是已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地。該辦法中對國有建設用地的閑置做了詳細的界定。目前，除了國有建設用地的大量閑置外，農村集體所有土地閑置問題也很嚴重，主要表現為：一是農用地撂荒，長期擱置未有效耕種以滿足糧食生產；二是非農建設用地的空置、廢棄，如長期未用于居住或已棄用的農村宅基地。

2.閑置土地形成原因分析

2.1拆遷工作不到位導致的土地閑置

基于吸引招商引資項目，加快地區經濟發展或者解決地方財政緊張，資金缺口等原因，一些地方政府在項目用地拆遷補償方案不詳盡，拆遷工作未落實的情況下實施供地行為。之后由于政府和被征地對象補償費用不能達成一致，拆遷工作推進困難，交地時間一再推遲，項目單位無法按期動工開發，被迫延遲或終止項目。這一方面會給用地企業生產經營造成極大障礙，影響其正常收益，甚至會造成企業經營困難等重大難題，另一方面也導致了土地的閑置。

2.2規劃問題導致的土地閑置

長期以來，我國規劃體系存在著規劃部門過多，規劃類型龐雜，規劃內容交叉，規劃功能定位不清等問題，各部門之間缺乏有效的協調和銜接，規劃管理和實施效率有待提高。另外，地方政府城市總體規劃調整隨意性較大，導致項目實施受阻[1]，沒有真正的實現城市規劃預先考慮、合理布局意義，這在一定程度上影響了用地單位正常的開發建設，造成土地閑置。

2.3用地企業囤地導致的土地閑置

一些用地單位拿到土地后，為獲取由經濟社會發展帶來的土地增值效應[2]，有意囤積較好位置的地塊坐等升值，以獲取更高的增值收益。這就會使大片土地幾年內既沒有農作物生產，也沒有開發建設，導致土地閑置多年。從長遠和全局看，這已經對土地資源形成了極大浪費，嚴重制約區域經濟發展。

2.4用地單位經營問題導致的土地閑置

用地單位拿地后，由于項目發展潛力受限、政策調整或經營不善等原因，正常的開發建設和生產經營受阻，甚至資金斷裂導致無法正常運轉被迫停工停產，導致土地閑置。這種情況下，通常地上已有在建或已建成的建筑物，其他企業為避免不必要的糾紛，會盡量避免接手這樣的項目。地上建筑物的拆除又必然會產生非常大的經濟損失，處置起來難度很大。這就會導致地塊的長期擱置，往往幾年甚至十幾年得不到妥善處理。

2.5大量農村居民流向城鎮導致的土地閑置

對于農村閑置土地來說，主要原因是城鎮化水平的提高。農村民眾生活條件不斷改善，對子女教育及生活便利設施有了更高的要求，因此大量農業人口流入城鎮務工、經商或者購置房產，進一步促進了人民群眾生活水平的提高和城鎮的經濟繁榮。但不難發現，這確實導致農村大量耕地處于撂荒狀態，很多可耕土地閑置且無人打理，耕種條件越來越差。同樣由于人口轉移，大量農村住房空置，長期無人居住，建筑物處于廢棄或半廢棄狀態。

3.閑置土地治理對策分析

3.1加強制度建設，完善規劃體系

加強土地供應制度建設，完善相關的法律法規。嚴格凈地出讓的法律體系，明確閑置土地法律責任，提高地方政府在閑置土地處置過程中的主體意識，加強閑置土地處置方式的可操作性。將閑置土地的界定、處置方式、違約責任等相關事項整合到一套法律體系中，以此規范政府出讓行為，約束用地企業對土地的開發利用，從而提高土地利用效率。另外，隨著黨和國家機構改革的不斷推進，同一部門統一行使所有國土空間管制和生態保護修復職責，空間性規劃重疊、部門職責交叉重復等問題會從根本上得以解決，可以避免部分因規劃問題導致閑置土地的情況。

3.2積極推進加強建設用地供后監管

地方政府為滿足用地需要，加快地區發展，通常比較關注供地及供地前期環節，對土地供后開發利用重視程度相對較弱，縱容了部分用地企業開發建設周期長、囤地抬價的行為。2013年，國土資源部在全國范圍內建立土地動態巡查制度，以供地政策的落實和土地出讓合同、劃撥決定書的履行為重點，通過預警提醒、現場核查、跟蹤管理、閑置土地查處等手段，實現對建設用地供應的全程監管，這一制度是促進土地開發利用、督促閑置土地處置的重要措施。在推進落實過程中，強化國土部門職責，給予充分的懲治抓手，對閑置土地處置會有進一步推動作用。

3.3積極推進農村土地制度改革

近年來，中央積極推進農村制度改革三項試點工作，不斷完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，同時不斷完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法。這一系列舉措的有效落實和廣泛應用可提高農用地利用水平，避免農村宅基地大量閑置浪費。隨著改革步伐的邁進，農村土地制度不斷完善，農村土地閑置現象會得以有效解決。

3.4加強宣傳，提高民眾保護土地意識

要從根本上解決閑置土地問題，關鍵要轉變思想，思想決定行動。因此，加大土地節約集約利用宣傳引導力度，通過發放材料、現場交流、政策解讀等方式，配合新聞媒體宣傳，廣泛宣揚人地矛盾突出的現狀和閑置土地存在的各種弊端，提升人民群眾節約集約利用土地和保護土地的意識。

參考文獻：

[1]李靖.供給側結構性改革背景下閑置土地處置研究[D].中國地質大學（北京）.2016年

[2]單林春.寧夏閑置土地的成因及對策建議[J].寧夏農林科技，2014，55（12）：95-97