公共圖書館總分館管理模式對比研究
——以深圳市寶安區為例

(深圳市寶安區圖書館，廣東 深圳 518101)

1 引 言

公共圖書館總分館制，是指在一個合適的地域單元內，由一個或多個建設主體建成一個“公共圖書館群”，形成圖書館服務體系，提供普遍均等的服務。總分館制管理模式是目前國內外公共圖書館為實現資源共享、服務一體化而普遍采用的組織形式和服務模式。構建區域性公共圖書館總分館服務體系，可以實現資源、技術與業務上的統籌規劃、統一管理，對經費進行集中使用，讀者活動聯動開展，從而更好地提升總分館體系成員館的整體服務效能。

發達國家在公共圖書館總分館體系建設與管理方面有很多值得借鑒的經驗：始建于1872年的洛杉磯公共圖書館，包括1個中心圖書館和72個分館，擁有600多萬冊館藏，服務近400萬用戶。我國香港和新加坡的公共圖書館系統都實行總分館制，業務經費統一管理，業務活動統籌規劃。新加坡國家圖書館在新加坡圖書館事業當中處于領導地位，并負責全國圖書館的業務協調工作，下設10個分館。香港公共圖書館服務體系屬于多層次的總分館服務體系，形成了頂層、中層和基層的多層次架構，即“中央圖書館”(頂層)、主要圖書館(中層)、分區圖書館、小型圖書館和流動圖書館(基層)。“中央圖書館”是由香港特區政府康樂及文化事務署管理下的香港公共圖書館系統的總館；分區圖書館提供常規的公共圖書館服務，滿足各區居民的一般需要；小型圖書館是在分區圖書館以外特別設立的圖書館。

近年來，北京、深圳等城市以及一些發達地區紛紛采用總分館模式建設區域性公共圖書館網絡體系，并取得了顯著成效。佛山市禪城區采用“聯合圖書館”的形式，“多方投資、統一管理”總分館體系；浙江嘉興通過分級投入、集中管理的方式，建立起“聯席會議制度下的總分館制度”；深圳市福田區于2006年由區政府頒布《深圳市福田區公共圖書館管理辦法》，建立起“統一撥款、統一采購、統一編目、統一配置、統一管理”的總分館體系。

2018年1月1日正式實施的《中華人民共和國公共圖書館法》第三十一條規定：縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮(街道)綜合文化站、村(社區)圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制。公共圖書館法的頒布，為總分館制管理與服務體系的構建提供了法律保障。

2 多元模式下的總分館制實踐探索

深圳市寶安區從20世紀90年代末就開始實施“百村書庫”建設工程，由政府出資建設了上百個村級圖書館，為基層圖書館的建設和發展打下了基礎。2003年深圳市“圖書館之城”建設啟動，2004年起寶安區內使用統一技術平臺，區內統一讀者證，使基層圖書館業務管理實現了網絡集群化和服務規范化。2006年起，寶安區探索建設流動圖書館，并在此基礎上從2008年起開展勞務工直屬分館建設。2012年，30家社區閱讀中心建成，并納入深圳市“圖書館之城”統一服務平臺提供服務。2017年，由寶安區文體旅游局和區財政局聯合出臺了《寶安區公共圖書館總分館制建設實施方案》，提出采用緊密型垂直管理模式，完善寶安區公共圖書館總分館制建設與管理。截至2017年年底，全區已建成并加入“圖書館之城”統一服務的區、街道、社區三級成員館達到59家，2017年全區公共圖書館共接待讀者近453萬人次，借閱圖書超過192萬冊次。

寶安區開展基層圖書館建設二十年來，通過多種模式探索總分館制建設與管理，采用模式之多樣是國內總分館制實踐的縮影。隨著近年來改革探索逐漸進入深水區，體制機制運行不暢、人財物無法統一管理影響服務效能進一步提升等問題集中凸顯，越來越阻礙了總分館制的健康可持續發展。通過對比多元模式下的總分館服務效能，可以為今后的建設與運營管理提供更多的參考與借鑒。

2.1 松散型總分館模式

寶安區實施總分館制起源于2003年的深圳市“圖書館之城”建設。2004年，由區圖書館牽頭，區財政投入80萬元購置電腦進行文化信息資源共享工程基層網點建設，將40多個社區(村級)圖書館統一納入InterLib圖書借還管理系統。隨后，區內使用統一讀者證，執行統一的業務管理與讀者服務制度，使總分館體系逐步實現了網絡集群化和服務規范化。

為了加強全區館藏資源建設，提高基層館服務效益，2006—2008年，區財政每年出資180萬元用于購置“流動圖書”，由區圖書館統一采購、分編并配送到基層流動服務點，為無固定購書經費的基層圖書館補充館藏。

早期的基層館模式盡管也稱之為總分館制，但其管理是松散的，成員館管理主體各不相同，后續經費沒有穩定的保障。

2.2 集約型總分館模式

2007年起，由寶安區財政再撥專款，區圖書館負責開展勞務工直屬分館建設，全區總分館制實踐進入集約型總分館制階段。這一時期主要采取了“統一建設、統一編目、統一服務”的方式，具體運營中又細分為垂直管理和屬地管理兩種模式。

區館直屬分館采用垂直管理模式。由區政府投資并委托區圖書館作為建設主體，區館與工業園區、大型企業或政府物業管理公司等單位合作，由合作方免費或以較低的租金提供服務場地，建成后的直屬分館交由區館直接運營，統一資源配置、技術平臺、人員管理和服務規范，人、財、物等經費全部納入區財政預算。

街道圖書館和社區閱讀中心采用屬地管理模式。街道館由政府投資建設，建成后由屬地街道文體中心直接管理，各街道提供人、財、物等經費預算，街道館加入全市統一服務平臺，由區圖書館統一加工與配送圖書。2012年由政府投資、區館負責建設的30家社區閱讀中心，建成后交由屬地各街道統一管理，并納入全市統一服務平臺，運營經費由區財政每年按統一標準分別撥到街道和區館作為專項經費使用，區館負責資源統一配置、業務監管和運營績效考核。

此外，從2012年起，由區財政每年專項經費支持，區圖書館對全區公共圖書館圖書實行統采統編，為總分館制的順利推進提供了文獻資源保障。

集約型總分館制雖然還不是完全意義上的人、財、物統一管理總分館模式，但在現行體制下，通過協調合作、管辦分離的方式，使總分館服務體系探索取得了較大進展。

2.3 垂直型總分館模式

從2012年起，寶安區在實施集約型總分館制取得經驗的基礎上，不斷探索破解制度障礙，嘗試通過頂層制度設計，對總分館制實現自上而下的改革。在寶安區主要領導的支持下，通過幾年的研究與論證，2017年9月，《寶安區公共圖書館總分館制建設實施方案》(以下簡稱《實施方案》)(深寶文發〔2017〕82號文)由區文體旅游局和區財政局聯合印發。

《實施方案》的出臺，是寶安區公共圖書館總分館制建設取得的重大突破。首先，這是以政府名義出臺專門文件，明確了全區總分館制采用緊密型垂直管理模式，從制度上進行了完善的設計；其次，《實施方案》中對區、街道、社區三級圖書館場地建設制定了具體的標準，對人員經費標準、撥付方式、管理模式等都作了明確規定；最后，《實施方案》對三級總分館架構的構建，總館、分館、社區閱讀中心的職責等都有了清晰的表述，為寶安區今后的總分館制發展提供了制度保障。

按照《實施方案》的計劃，從2018年起，寶安區將逐步推進垂直型總分館制落實，今年將首先把街道級分館全面納入總分館體系，實施人、財、物垂直管理。

3 不同管理模式服務效能的差異

3.1 服務效能對比分析

通過對不同模式總分館制下基層館的服務數據進行對比分析，可以客觀地考察其服務效能與運營績效，為今后逐步理順總分館體系的各個環節提供參考。《寶安區公共圖書館總分館制建設實施方案》出臺以前，直屬分館、街道圖書館和社區閱讀中心、社區圖書館是寶安區公共圖書館體系中的幾種主要運營模式，分別代表著松散型(社區圖書館)、集約型(街道圖書館和社區閱讀中心)和垂直型(直屬分館)管理。

社區圖書館自20世紀90年代后期開始建設，建成后由社區股份公司采用松散型管理，最多時寶安區曾有120多家達標社區圖書館。經過多年發展，除部分社區圖書館通過改造升級為社區閱讀中心，納入統一服務外，截至2017年年底，這種游離于總分館制管理模式外的社區圖書館在寶安區僅余38家。

而通過對實施垂直管理的直屬分館和實施屬地管理的街道館、社區閱讀中心服務數據進行對比，可以發現不同的管理模式之間服務效能存在差異(見表1)。

表1 寶安區總分館體系成員館2017年度服務數據對比

通過對比可以看到，館均面積最大的街道館，同時也是館均經費投入最多的，但圖書流通率最高的卻是直屬分館，館均接待成本最低的也是直屬分館。

直屬分館由于采用人、財、物統一管理的模式，最大限度地節省了人力資源，而垂直管理減少了中間環節使管理更高效，讀者服務的規范化與讀者活動的資源共享等都通過垂直管理的模式發揮了效益最大化。

3.2 主要存在問題

采用松散型和集約型模式運營的總分館制主要存在以下問題：

一是運營機制亟待理順。多頭管理的模式導致總館對街道、社區圖書館只有業務指導權，缺少行政、人事、業務管理權限，因此無法實現真正的約束和監管，極大制約了基層館的可持續發展。

二是分散管理導致基層館服務效益普遍不佳。由于總分館體系架構松散，基層館的管理方式五花八門，各館對統一服務標準的理解和執行力度不一致，部分基層館存在開門守點，應付上級檢查現象。

三是基層館管理員專業化程度不高。基層圖書館自行聘用的工作人員隊伍不穩定，沒有經過專業培訓，業務能力不強。

四是基層館建設責任主體不明確，發展與布局不均衡。屬地管理模式導致不同層級的基層館建設、管理主體不同，各街道、社區對建設基層館的重視程度不一，影響總分館體系網絡覆蓋的完善和全區公共圖書館體系的整體規劃。

4 完善總分館管理模式的思考

4.1 完善頂層設計，制定保障措施

從目前國內外總分館制探索的經驗可以看出，完善的頂層制度設計是破解當前總分館制推進過程中體制機制障礙的關鍵。日本的《圖書館法》要求圖書館服務網絡體系建設實現四級網絡覆蓋。洛杉磯公共圖書館制定的《洛杉磯公共圖書館分館基礎設施規劃》規定了基于社區位置和服務人口數量，確定了分館規模和特點。《寶安區公共圖書館總分館制建設實施方案》則明確了各級公共圖書館建設和管理的主體，制定了完善的財政、場地、人員與資源等系列保障措施，厘清區、街道、社區相關部門在總分館建設與管理中承擔的責任。

4.2 建設與管理主體統一，管辦分離

要順利地推行總分館制，就要突破傳統的一級政府建設和管理一級圖書館的制度，打破層級界限與行政條塊分割現狀，改變僅僅依靠業務聯系的松散型管理模式，變分層管理為集中管理，解決管理多頭產生的資源內耗問題。通過建設與管理主體的統一上移，給總分館體系中的總館賦予更多的權利與責任，總館不但是總分館體系的運營管理中心、技術支持中心和文獻信息資源保障中心，而且還要擔負起規劃區域內圖書館事業發展、建設總分館體系成員館的責任。

4.3 運用先進技術，構建總分館體系技術支撐

總分館體系各成員館在圖書編目、讀者辦證、文獻借閱等方面執行統一的業務標準，并通過互聯網接入統一的業務管理系統，是實現總分館制管理的技術基礎。在此基礎上，整合與優化總分館體系成員館的IT基礎設施，統一數據環境與架構，探索構建集業務管理、數字資源應用、辦公OA系統、遠程監控、讀者行為、活動管理等模塊于一體的總分館大數據應用平臺，降低網絡與技術維護成本，打造技術意義上的總分館垂直管理體系，可以為總分館體系運作提供強有力的技術支撐。

4.4 資源統籌配置，人員垂直管理

在總分館體系內實現文獻資源統采統編，數字資源共建共享，可為成員館提供穩定的資源保障。通過讀者活動的統籌策劃與聯動開展，可有效推動區域內閱讀推廣活動有計劃、有目標地開展，以實現資源利用與活動效益的最大化。

館員素質直接影響總分館體系的整體服務水平，要提升服務效能，真正把服務標準化、規范化和區域一體化落實到位，就要實現人員統一管理。可以通過總館集中培訓上崗、統一派出的形式，保證了館員隊伍的專業化和穩定性，通過定期培訓和考核，逐步提高基層館員隊伍的整體素質。

4.5 成員館合理定位，精準服務特定群體

總分館體系各成員館建筑體量不一，地理位置各異，在執行統一服務標準的同時，還應明確本館定位，開展特色化服務，精準服務周邊區域讀者群體。總館是區域內的文獻資源集散中心和文化交流中心，應該做好文獻資源建設的整體與長期規劃，通過完善的技術手段保障，開展形式各樣的活動，滿足不同群體讀者的需求。分館作為總分館體系的中間層，具有承上啟下作用，除了滿足周邊讀者需求，指導基層服務點日常業務外，還應挖掘與整理轄區內政治、經濟、文化、民生等方面特色資源，開展特色館藏建設與特色讀者活動。基層服務點作為總分館體系的最前端，是打通圖書館服務“最后一公里”的重要環節，與社區、企業園區的讀者更接近，應該把圖書館服務有效融入區域內的其他文化服務元素，充分發揮基層公共文化服務陣地的作用。

4.6 引入社會力量，利用社會資源

總分館體系雖然由政府主導建設并提供保障，也應盡可能地利用社會資源，鼓勵和引導社會資金進入總分館服務領域，形成以公共財政主導、社會力量普遍參與的良好格局和巨大的合力。可以鼓勵企事業單位、民間組織和個人策劃或贊助公益性閱讀推廣活動，捐助閱讀設施、設備和資源，承辦政府組織的全民閱讀活動項目等。