涇川縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成效、存在問題及政策建議

張明科 常劍鋒

【摘要】：土地是人類賴以生產(chǎn)生活的基礎。涇川縣屬農(nóng)業(yè)大縣，財政窮縣。針對自然條件嚴酷，發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)困難的現(xiàn)狀，近年來，該縣創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，在林果、蔬菜及畜牧養(yǎng)殖方面推行規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，走出了一條成功的路子。針對該縣土地流轉(zhuǎn)成效、存在問題進行調(diào)查，提出了一些合理化的政策建議。

【關(guān)鍵詞】：土地流轉(zhuǎn)；土地確權(quán)；頒證規(guī)模；經(jīng)營建議

1、土地流轉(zhuǎn)方式及成功經(jīng)驗

涇川縣共轄14個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，215個行政村，總面積1409.3平方公里，總?cè)丝?5.2萬人，其中農(nóng)業(yè)人口31.8萬人，總耕地面積87.87萬畝。至2015年底，全縣栽植果園50萬畝，種植蔬菜15萬畝，畜牧養(yǎng)殖小區(qū)113個，大家畜（禽）存欄108.37萬頭（只），注冊農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織443個，家庭農(nóng)場29家，龍頭企業(yè)19家，全縣農(nóng)業(yè)增加值完成17.6億元。近年來，縣委縣政府緊緊圍繞農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收主題，強化引導，注重規(guī)范，強化確權(quán)頒證，積極探索流轉(zhuǎn)機制，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，發(fā)展以果、菜、畜為主體的特色高效農(nóng)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)在促進“三農(nóng)”增收方面發(fā)揮了積極作用。

1.1土地需求發(fā)生變化，流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)擴大。自2010年以來，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，一方面大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營效益有了新的認識，另一方面農(nóng)村富余勞力輸出人數(shù)增多，就業(yè)渠道拓寬，對土地的依附程度降低，一部分外出務工人員自愿參與產(chǎn)業(yè)用地集中流轉(zhuǎn)，加之龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶對農(nóng)村土地的需求緊迫，推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

1.2流轉(zhuǎn)方式逐步轉(zhuǎn)變，管理服務不斷規(guī)范。鄉(xiāng)村組織在充分認識農(nóng)業(yè)發(fā)展實際的基礎上，積極指導農(nóng)民群眾探索實踐，由過去互換、代耕等無償流轉(zhuǎn)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、轉(zhuǎn)包等有償流轉(zhuǎn)，全縣以互換、出租、轉(zhuǎn)包等方式分別流轉(zhuǎn)土地3.578萬畝、3.729萬畝、1.712萬畝，各占流轉(zhuǎn)總面積的35.8%、37.4%和17.1%，而委托第三方經(jīng)營等其它方式流轉(zhuǎn)0.964萬畝，占9.7%。 在管理上，建成縣級流轉(zhuǎn)服務中心1個、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)服務站15個、村級流轉(zhuǎn)服務點215個，統(tǒng)一規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)合同樣本，累計簽訂合同2.172萬份5.378萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的53.9%。

1.3主體經(jīng)營能力強盛，流轉(zhuǎn)效益日趨顯現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營者實現(xiàn)了規(guī)模化生產(chǎn)，改變了分戶長期存在的品種老化、管理落后、經(jīng)營分散的弊端，使土地的潛能得到了釋放。

2、土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

2.1思想認識不夠到位，流轉(zhuǎn)受小農(nóng)意識束縛。一是部分基層干部認識上有偏差，思想上不重視，政策宣傳力度不大，對農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)支持、引導、服務不到位。同時也擔心引發(fā)新的矛盾影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，缺乏開拓創(chuàng)新精神。二是部分農(nóng)戶小富即安思想嚴重，對土地流轉(zhuǎn)心存疑慮，投資興業(yè)怕?lián)L險，流轉(zhuǎn)土地怕失權(quán)利，習慣于守土經(jīng)營而不愿流轉(zhuǎn)。

2.2流轉(zhuǎn)存在短期行為，土地集中成片流轉(zhuǎn)難。一是由于土地在很大程度上擔負著農(nóng)戶的生活保障功能，農(nóng)民失地后怕生活無著落，不敢把土地長期流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)期限往往比較短，多為1-3年，穩(wěn)定性差。二是土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶多，農(nóng)戶想法不一致，協(xié)調(diào)難度大，組織程度低，流轉(zhuǎn)形式單一。三是土地確權(quán)登記頒證工作正在進行，因土地四至界限不清楚，“身份”不清晰，部分土地流轉(zhuǎn)后零星分散，限制了集中連片規(guī)模經(jīng)營，不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。

2.3流轉(zhuǎn)機制不健全，配套服務跟不上。一是流轉(zhuǎn)中介服務體系不夠完善，縣、鄉(xiāng)、村三級流轉(zhuǎn)工作機構(gòu)隊伍不夠健全，流轉(zhuǎn)市場平臺建立緩慢，配套服務、管理指導等跟不上工作需求。大部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后，不能積極主動申請備案和合同鑒證，流轉(zhuǎn)雙方以口頭協(xié)議為主或簽訂合同不規(guī)范；二是缺乏有效流轉(zhuǎn)信息發(fā)布平臺，鄉(xiāng)、村二級流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)服務能力有待提升，制約了土地流轉(zhuǎn)。

2.4流轉(zhuǎn)土地開發(fā)利用層次低，產(chǎn)業(yè)致富作用不突出。一是受自然條件制約，流轉(zhuǎn)土地絕大部分仍處于自發(fā)的、粗放的、低層次的經(jīng)營狀態(tài)，流轉(zhuǎn)規(guī)模小、投入低、科技含量不高，龍頭企業(yè)、合作組織、專業(yè)大戶引領(lǐng)帶動能力不強，真正懂經(jīng)營、善管理、有帶動作用的能人少，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動作用還不夠突出。二是受流轉(zhuǎn)期限短，穩(wěn)定性較差影響，致使承包戶不愿在土地上投入過多成本，管理跟不上，存在掠奪式經(jīng)營的現(xiàn)象，難以挖掘土地的最大效益，限制了土地的有續(xù)利用、規(guī)模經(jīng)營。

3、政策建議

3.1強化宣傳培訓，完善配套政策。

結(jié)合土地確權(quán)頒證，采取貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民的多種方式加強宣傳，使廣大農(nóng)村基層干部及群眾從思想上深刻領(lǐng)會和掌握國家涉農(nóng)法律、法規(guī)及黨對農(nóng)業(yè)尤其是土地方面的政策精神，讓農(nóng)民了解政策，積極流轉(zhuǎn)。由財政設立土地流轉(zhuǎn)獎勵基金，給予流轉(zhuǎn)大戶一定資金獎勵，在農(nóng)田水利、糧食蔬菜生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等項目上優(yōu)先安排給土地承包經(jīng)營主體。加快建立健全農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，形成有利于人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚的政策環(huán)境，消除農(nóng)民離土的后顧之憂。

3.2加強模式引導。

在堅持依法自愿有償?shù)那疤嵯?，逐步引導由個人向能人流轉(zhuǎn)，由單戶向大戶流轉(zhuǎn)，由外出向留守流轉(zhuǎn)，由單一農(nóng)戶向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等流轉(zhuǎn)。鼓勵發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、主導產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，形成“一村一業(yè)、一村一品、一社一品”特色產(chǎn)業(yè)路子。

3.3建立健全管理服務機制。在堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，按照“形式多樣、程序合法、合同規(guī)范”要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)機制。即建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)絡信息平臺和土地承包糾紛仲裁調(diào)處體系，及時向農(nóng)戶提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，設立規(guī)范程序，加強對流轉(zhuǎn)大戶的資格審查，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、申報、協(xié)商、審查、簽訂、檔案管理等程序。

3.4積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，促進土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證不僅是維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的一種有效途徑和方法，更是強化物權(quán)，建立歸屬清晰、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。涇川縣被確定為土地確權(quán)登記頒證整體推進縣。因此要加強領(lǐng)導，落實經(jīng)費及措施，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，促進全縣農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進特色高效農(nóng)業(yè)健康持續(xù)快速發(fā)展。