《贊比亞高等教育質量保障體系》述評

朱華偉

摘 要：2015年，贊比亞高等教育局根據《2013年高等教育法》發布《贊比亞高等教育質量保障體系》。文章針對該質量保障體系發布的背景、主要目標、實施方法、重點關注維度、優勢與劣勢，以及其對贊比亞高等教育產生的影響進行詳述。

關鍵詞：贊比亞；高等教育質量保障體系；述評

贊比亞獨立之前稱為北羅得西亞。1924 年，成為英國殖民地。1925年，北羅得西亞成立非洲人教育部和歐洲人教育部，帶有種族歧視的雙重教育體制自此形成。基于殖民者利益考慮，英國政府壟斷教育資源，并僅給北羅得西亞原著居民提供中等教育。因此，在贊比亞獨立之前，高等教育在其整個教育體系中所占的比重微乎其微。1962年，聯合民族獨立黨發布《教育宣言》：主張廢除種族隔離教育制度，創建技術學院和大學。1964年，在聯合民族獨立黨的領導下，贊比亞最終贏得民族獨立，為贊比亞高等教育發展提供了政治保證。2013年，贊比亞發布《2013年高等教育法》，其中規定“高等教育機構有公辦和私立之分，包括綜合性大學和專業院校。高等教育機構提供高等教育服務，培養專業人才，滿足國家和社會發展需要”。

當前，質量是各國高等教育的生命線。高等教育以內在屬性和外在功用為教育主體提供多元服務，實現高等教育的本體與外延功能。因此，提供優質優能的高等教育質量成為20世紀各國政府共同追求的目標。

一、質量保障體系出臺的背景

（一）高等教育對贊比亞社會發展具有舉足輕重的作用

歷史表明，大多數非洲國家在獨立之后至少擁有一所大學。剛獨立的民族國家，接受過高等教育的勞動力異常缺乏。1964年，贊比亞獨立時僅有100名大學畢業生。建立高等教育機構的根本出發點是希望在解決關乎國家核心利益方面的問題時，高等教育系統能夠發揮開拓性作用。2000年，“千年發展目標”發布千年發展目標提供了一個確保所有人發展的框架。高等教育通過必要的發展和研究活動，培養高質量的人力資源，從而確保千年發展目標的實現。在贊比亞，建議開展大學教育的《洛克伍德報告》指出：“大學作為公共機構必須反映國家實際需要，從而在高等教育領域贏得世界認可。大學必須結合國家實際來提供服務，實現其作為學習場所、知識寶庫、創造性研究中心的歷史目的。”[1]

（二）《2013年高等教育法》的規劃

2013年，贊比亞議會通過《2013年高等教育法》，規定高等教育局是公私大學（學院）及職業學院的最高管理權力機關，高等教育局的職能是管理高等教育機構并協調其發展，提升高等教育質量，審查高等教育質量保障機制，重組和改革高等教育機構，協調人力資源與經濟發展關系，為高等教育機構設立提出制度化的質量保障體系[2]。該法旨在規定高等教育管理層的建構并闡釋其作用與職能，明確高等教育質量標準，規范公立高等教育機構的設立，對私立高等教育機構的注冊以及內部規章制度進行審查。但該法僅從宏觀上對高等教育機構進行質量保證和質量提升，并未給予具體的制度安排。贊比亞高等教育質量保障體系正是在《2013年高等教育法》的指導下構建出來的高等教育質量保障方案。

（三）國際組織相關計劃的落實及國內發展計劃的實施

贊比亞發布高等教育質量保障體系是為了保持與國際高等教育同步發展的需要。2000年4月，聯合國教科文組織發布《全民教育：履行我們的集體承諾》（Education For All： Meeting Collective Commitments）。宣言提出，所有成員國要不斷努力改善各級教育質量，制定教育發展戰略，努力實現所有公民認可的、可衡量的學習成果。在2015年之前，各國政府有責任制定國家教育行動計劃，創建安全、健康、包容、公平的教育資源環境，提高教師地位、職業認可度、專業水平；借助現代信息通信技術實現全民教育目標[3]。2006年，非洲聯盟實施《非洲教育“二·十”行動計劃（2006-2015）》（Second Decade of Education For Africa（2006-2015）Plan of Action），提出要加強高等教育與學術研究、社區服務、科技創新等領域的聯系，制定教育質量管理規范和標準，系統監測和衡量學生學習成績、教師教學和專業發展質量[4]。贊比亞根據《國家教育部實施框架Ⅲ（2011-2015）》（Education Sector National Implementation Frame III 2011-2015）提出建立一個高等教育局。高等教育局具有提供咨詢、規劃、質量保證、稅務管理和行政職能。《國家教育部實施框架Ⅲ（2011-2015）》的目標是使中等教育畢業生獲得公平的接受優質高等教育的機會，改善大學提供的課程質量和相關性，提升大學效率，增強有效管理，鼓勵大學參與知識研究與技術開發。[5]

2013年，贊比亞為落實國際教育行動計劃與國內發展計劃，發布贊比亞高等教育質量保障體系（以下簡稱質量體系）。該體系對大學注冊、資金管理、內部治理框架、學術研究等方面作出細致規定。質量保障體系很多方面體現了《非洲教育“二·十”行動計劃（2006-2015）》以及《全民教育：履行我們的集體承諾》的理念與原則。

（四）對教育質量保障經驗的反思

贊比亞注重從法制層面保障高等教育質量。不論是《1999年大學法》（The University Act 1999），還是《2013年高等教育法》，贊比亞高等教育的管理模式逐漸從集權向分權過渡，實行中央政府、地方政府、高等教育機構協同管理。這種管理模式在確保高等教育質量方面具有以下優勢：一是中央政府利用法制手段自上而下規范高等教育管理機構，明確大學內部建制，確保全國區域教育同步發展；二是調動地方政府因地制宜發展高等教育，提升地方政府參與高等教育建設的積極性。歷次頒布的關于高等教育的法律雖然規定了大學內部行政與學術建制，保障大學運行，但是并未提出建設獨立的官方機構，以便從外部監管大學教育質量。截至2016年4月，在贊比亞高等教育局注冊的私立大學達19所，公立高等職業技術學院23所，私立職業技術學院200多所，如何監管公私立高等教育質量問題已經迫在眉睫。

二、質量保障體系的愿景構想與實施方法

（一）主要目標

質量保障體系以《2013年高等教育法》的條款為前提，提出以下愿景：一是建立高等教育機構并規定其職權；二是保障和提升高等教育質量；三是建立、管理和控制公立高等教育機構；四是民辦高等教育機構的注冊和管理；五是對《1999年大學法》相應條款進行修改。

（二）實施方法

質量保障體系通過以下方法確保高等教育質量。第一，注冊。私立高等教育機構須在贊比亞高等教育局進行申請注冊，取得合法證明，公立大學必須根據政府法定文書建立。第二，分類。公辦和民辦高等教育在質量評估平臺上都可以進行分類，根據軟件設施和硬件設施將高等教育機構從低到高分成第一等級、第二等級、第三等級。第三，認證。高等教育局為確保高等教育質量，對高等教育機構學習方案（高等教育機構學習和研究的課程）進行的外部審核。通過資格認證，意味著高等教育機構同意高等教育局制定的質量標準，并定期向高等教育局提交質量改善計劃。第四，費用。為保護公立大學，高等教育局每年向私立大學學生收取高于公立大學學生的注冊費。

三、質量保障體系關注的重點領域

（一）私立高等教育機構的注冊

在贊比亞注冊高等教育機構須先提交申請。合格申請人須滿足以下條件：申請者申請登記的校名沒有與其他學校名稱相似，避免誤導公眾；申請登記的私立高等教育機構具備完善的設施，滿足不同性別、年齡學員的需求；私立高等教育機構須滿足國家教育政策需要；私立高等教育機構滿足規定的最低衛生安全標準，并符合相關法律規定的建筑物標準；私立高等教育機構具有充足資金保障，能夠合理維持一段時間的運轉；教學隊伍有能力滿足提供優質高等教育的要求；私立高等教育機構提供的學習計劃具有較高質量，使該機構能夠提供符合法律要求的優質高等教育。

申請者還需要向贊比亞高等教育局提交學校運營計劃。在運行計劃中必須涵蓋以下內容：高等教育機構在贊比亞經營的聲明；學校愿景、任務和策略；包括課程、學習成果、獎勵等級、研究計劃等在內的學術方案；學生入學標準、助學體系的說明；學校內部治理與管理制度；教學基礎設施、技術基礎設施、研究設施的清單；健康與安全制度；教學人員與管理人員的資料。

成功注冊一所私立高校，運行計劃中必須滿足核心要求與非核心要求。核心要求占比70%，非核心要求占比30%。核心要求包括：治理與管理標準（5%）、學術方案標準（15%）、學生入學和學生資助標準（10%）、員工標準（15%）、物質基礎設施標準（10%）、財政資源標準（10%）、健康與安全標準（5%）。非核心要素包括：愿景、任務和策略要求（10%）、研究標準（10%）、技術設施標準（10%）。

高等教育局對申請者的各方面進行實地考查，至少滿足70%的核心要求和30%的非核心要求才予以注冊。考查結果在30個工作日內給出。在未進行考查前，私立高等教育機構不得運營。

（二）對高等教育機構進行分類

對高等教育機構進行分類，是為向高等教育局、公眾、學生、家長、大學經營者等利益相關者提供該大學在同類學校中所處位置的信息，讓其知曉該大學辦學質量。高等教育局對高等教育機構注冊的核心標準與非核心標準進行評估，并對每項標準劃分等級。等級從低到高進行賦分，分別是1～10分。其中“1”代表“極差”，“10”代表“極好”。核心標準滿分是70分，非核心標準滿分是30分。

最終結果通過公式：S =（TC/MSC）×70%+（TNC/MSNC）×30%計算得出。累積分大于等于85%，評為第一等級高校；累積分為70%～84%評為第二等級高校；在50%～69%之間評為第三等級高校。

（三）認證高等教育機構的學習方案

學習方案是大學生在校期間學習和研究的重要依照。完成規定課程之后，經過考核可以獲得畢業文憑。學習方案是廣義上的課程，既包括學生學習的內容，也包括輔助學生完成課程的外在條件，如學生資助體系、學校安全管理等。

認證學習方案的目的有以下五點：其一，保障學習方案質量；其二，授予認證資格，以滿足贊比亞資格管理局的要求；其三，確保提升方案的質量標準；其四，向公眾提供高等教育機構課程質量的獨立信息；其五，提升高等教育機構的課程質量。

為達成上述目標，質量保障體系提出七項評價標準，分別是學習方案目的和目標、課程、評價、員工、設施和教學服務、內部質量保障、經費支持。第一，高等教育機構有學習方案的目標，這些方案與全國的或地方的人力資源發展目標相關。第二，課程必須明確界定預期的學習結果，課程內容要適應勞動力市場的要求，高等教育機構要按照教學計劃開展教學。課程標準要與贊比亞資格框架銜接并達到其要求的資格水平。第三，高等教育機構必須在內部有一套完善的評價體系和評價方法，對考試的適度性、有效性、安全性要有制度安排。高校要有專門機構對研究生課程和學位論文進行評估。第四，高等教育機構的全職與兼職人員比例要符合標準，明確人力發展政策和策略。第五，擁有完善的基礎設施和學術支持服務，支撐教學方案。第六，高等教育機構內部必須有學習方案的質量保障政策和管理制度。第七，高等教育機構要為學習方案提供經費支持。

對每項標準從低到高進行賦分，分別是1～10分，滿分70分。結果通過公式：S=（TS/MS）×100%（TS代表每項標準實際得分）計算得出。認證最低得分是50分，低于此分，不予認證。高等教育機構在申請學習方案認證時，要進行內部自我評價，內部自我評價結果是高等教育局評估時的重要參考。

（四）高等教育機構的財政結構

私立高等教育機構在申請注冊時需要說明用于運營大學的財政資金來源和可用性，包括資金的管理和控制程序。為保障注冊大學財政資金的真實性與合法性，申請者向高等教育局提供大學經營者或是其董事會成員從未破產或違法犯罪行為的證據。這些證據需要得到3位現職政府工作人員擔保，其中一位必須是贊比亞現任銀行行長。申請者必須有財政擔保憑證，擔保憑證要符合贊比亞國家退休計劃管理局和贊比亞稅務局的規定，并提供相應證據。高等教育機構每年都需交納一定的費用，贊比亞本國公民注冊的高等教育機構和公立高等教育機構每錄取一位學生就需要向贊比亞高等教育局繳納4000克瓦查（贊比亞貨幣單位），而外國人注冊的私立高等教育機構需要交納5000克瓦查。[6]

四、對質量保障體系的評析

第一，質量保障體系的發布是贊比亞高等教育發展歷程中的分水嶺。2013年2月，贊比亞時任教育部長約翰·菲里（John Phiri）向議會提交了一份高等教育法案，該法案的核心內容是建立新的高等教育管理機構，制定國家監管框架，促進高等教育質量的提高[7]。伴隨高等教育在迅速擴張過程中出現的諸多問題，整個高等教育系統在社會中的影響力不斷降低，引起政府對其運營的擔憂。質量保障體系有效提高了高等教育的水準，一方面通過明晰高等教育管理部門的職責，另一方面給予大學自治法人團體資質，使其擁有更多自我監督的權利，從大學內部提升其質量。質量保障體系標志著贊比亞高等教育管理從政府全能模式的集中管理走向了大學與政府分權管理的開端。在制度安排上，政府對高等教育質量的監控更加精準。

第二，質量保障體系納入了當今諸多前沿教育理念和現代化訴求。贊比亞高等教育一直受到國際組織教育行動計劃的影響，為了能與世界教育發展保持同步，與先進國家接軌，其高等教育質量保障體系與國際相關教育行動計劃遙相呼應。聯合國教科文組織在《中期戰略規劃（2008-2013年）》（Medium Term Strategy 2008-2013）中指出，非洲教育行動重點放在實現全民教育和千年發展目標，加強優質教育、職業技術教育與培訓、高等教育和教師培訓、課程開發和多元化語言發展等領域[8]。在質量保障體系中要求高等教育機構為不同性別的學習者提供滿足其學習與生活要求的各項條件，消除性別歧視，強調員工職業培訓，樹立終身發展理念。《達喀爾行動框架》（The Dakar Framework for Action）要求非洲各國創造安全健康的教育環境，攜手抗擊艾滋病在校園中的傳播。贊比亞質量保障體系將大學安全標準納入核心領域，并且規定大學建筑規格、餐廳食品安全、實驗室設備符合相關標準。

第三，質量保障體系中的諸多措施具有切實可行性。在高等教育機構注冊方面，提出注冊的核心標準與非核心標準，以及各個標準所組成的要素，將這些標準進行賦分，通過量化評比來審查高等教育機構是否符合贊比亞資質標準。這就為本地和國外高等教育機構在贊比亞注冊提供了更加清晰并且具有操作性的評價指標體系，從而確保國家對所有高等教育機構質量統一監控。同時，也給予高等院校更多自治權利。例如，在對學習方案認證時，高等院校可以進行自我評估，自我評估結果作為贊比亞高等教育局對其評估時的重要參考。高校如果對高等教育局評估結果不滿，可以在高等教育局作出決定30天內向上級政府部門提出申訴。高校在沒有得到高等教育局認可的情況下私自運行將被罰款。經濟手段與行政手段相結合使得高等教育機構質量在內部與外部監控下不斷提高。

第四，作為贊比亞第一份專門提升高等教育質量的官方政策，質量保障體系存在一些不足之處。其一，在民辦高等教育機構注冊審查標準中，將“研究標準”列為非核心標準，無形中會削弱大學研究職能。德國柏林大學首任校長洪堡曾提出大學要把“科學研究”作為一項職責，使得大學功能從單純的教學向知識創新邁進。促進大學在整個社會中的地位由“象牙塔”成為引領社會發展的源泉。“研究標準”的非核心地位，不僅與贊比亞《2013年高等教育法》中倡導高等教育為滿足國家需求，開展必要的研究，培養專業人才、研究人才的精神相違背，而且具有政策偏向誤導作用，容易讓公眾認為民辦高等教育機構缺乏研究精神或是其不注重科學研究學術活動。其二，在民辦高等機構分類方面，缺乏相應的激勵措施。對民辦大學進行評級分類，目的僅為區分其在群體中質量的高低，但是沒有對不同等級高校的獎懲機制，無法激勵后位等級高校不斷提高在同群體中的等級，也容易引發高校等級身份固化。其三，在學習方案認證方面，認證主體單一。目前只有大學內部人員與政府機構對學習方案進行認證，缺少如工商企業界、科學界的外部人員參與方案的認證。這易導致學習方案設計脫離社會發展需要，無法及時得到課程實施反饋結果。

參考文獻：

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[2]The Higher Education Bill 2013[EB/OL]. http：//www.northriseuniversity.com/wp-content/uploads/2016/07/Higher-Education-Act-2013.pdf， 2018-05-14.

[3]UNESCO.Education for All：Meeting Our Collective Commitments[EB/OL]. http：//www.un-documents.net/dakarfa.htm， 2018-05-14.

[4]Second Decade of Education for Africa （2006-2015） Plan of Action[EB/OL]. http：//www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/Dakar/pdf/AU%20SECOND%20DECADE%20ON%20EDUCTAION%202006-2015.pdf， 2018-05-14.

[5]Zambia：Education Sector National Implementation Framework III 2011-2015[EB/OL].http：//planipolis.iiep.unesco.org/sites/planipolis/files/ressources/zambia_education_sector_nif_iii_2011_2015_final_ draft.pdf， 2018-05-14.

[6]馮典. 贊比亞私立高等教育發展及其影響因素介析[J].外國教育研究，2011（10）：93.

[7]Reforming HE Governance in Zambia[EB/OL].https：//www.acu.ac.uk/membership/acu-insights/acu-insights-5/reforming-higher-education-governance-zambia， 2018-05-14.

[8]UNESCO：Medium-Term Strategy for 2008-2013[EB/OL].http：//unesdoc.unesco.org/images/0014/001499/149999e.pdf， 2018-05-14.