國企混合所有制改革中的法律問題探析

李馨

摘要：發展混合所有制，有利于國有企業與非公企業實現資源優勢互補，更好地發揮市場在資源配置的作用，提高國有資產的收益率，有利于國企進一步做大做強，擴大國有經濟控制力和影響力。但國企混改過程中存在諸多的壁壘因素，其中法律風險尤其不可小覷，對所涉法律問題進行分析，規避風險是國企混改的應有之義。

從2015年9月份，國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，對國企混改之路提出了具體要求，到黨的十九大報告明確指出，“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”，一系列頂層設計凸顯了發展混合所有制經濟的重要地位和作用。

一、國企混改勢在必行

（一）國企發展的制約因素

國有企業是國民經濟發展的中堅力量，是中國特色社會主義的支柱。 建國以來，國有企業對國家經濟的發展做出了不可估量的貢獻，但是隨著市場經濟的不斷發展完善，多種所有制經濟參與市場的深度和廣度都出現前所未有的繁榮局面，國優企業的不足也逐漸暴露。例如，大多國有企業因政府長期大力扶持，導致企業缺乏競爭力與創新精神；許多國有企業對自主品牌重視不足，淪為國外品牌商家的加工廠，不利于中國國家品牌的發展；國有企業普遍缺乏創造力，同新興的民間企業相比，在管理理念、制度設計、工作機制上都過于僵硬，無法適應新時代新經濟發展的需要。長此以往，國有企業如果不圖改變，必將影響其社會主義經濟中流砥柱作用的發揮。

（二）混合所有制經濟的優勢

混合所有制經濟是不同所有制資本之間相互參股的股份制經濟，是一種富有活力和效率的資本組織形式。發展混合所有制經濟，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展；混合所有制經濟為實現政企分開創造了產權條件，而政企不分也恰恰是國有企業長期以來發展的掣肘因素；混合所有制為資金大規模聚合運作以及生產要素最優配置，拓展了廣闊的空間，這樣就為中國建設國際一流的企業集團提供的資金條件。

二、國企混改的主要模式

（一）企業并購重組

國有企業充分利用并購重組，把一些在產品、市場、技術等方面達到要求產生協同效應的民營企業設定為并購目標；或者通過國有資本與非國有資本進行出資設立新的企業，引入在技術、資本、市場上具有優勢的投資者，實現國企混改的目標。

（二）員工持股

員工持股是新一輪混改中的政策難點和重點。作為國企混改最敏感的地帶，2017年以來，各地員工持股的實施細則和試點企業陸續公布。一般來說，都限制了參與持股人員應為在關鍵崗位工作并對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨干，且與企業簽訂了勞動合同。

（三）整體上市或借殼上市

國企整體上市實現多途徑的增資擴股也是混合所有制改革的方式之一。國企上市的途徑主要有三種：一是母公司整體上市，如五大行、三大電信運營商均實現了整體上市；二是母公司不上市，旗下子公司均陸續上市；三是將公司資產注入已上市的子公司平臺，變相實現整體上市。

三、國企混改存在的法律風險

當前國有企業混改的路徑也不盡相同，根據不同模式，主要存在以下法律風險：

（一）立法步伐尚未跟上改革

國企混改的頂層設計已經搭建好，但是細則需要進一步細化。發展混合所有制經濟，基本政策已明確，關鍵是細則，成敗也在細則。要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。國家政策對中小股東的保護依然只能停留在政策層面，政策的穩定性不如立法，只有法律有了保障，民營資本的參與積極性才不會受到打擊。

目前現行有效的法律，如《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國公司法》等等，尚不能夠滿足國企混改的的法律需要，因適用法律、法規、政策依據錯誤導致國企改制風險產生的可能性依然很大。

（二）國有資產流失法律風險

國企發展混合所有制不可避免要發生國有資產交易行為，而交易帶來的國有資產流失是國資方最大的擔憂。民營企業參股或者員工持股的時候對國有資產高值低估、民營資本參股對投資的非貨幣資本低值高估、民營資本參股后采取利益輸送等形式導致國有資產流失等，都是需要我們注意的風險。

四、國企混改的法律風險防范若干建議

（一）做好法律盡職調查

對于法律盡調，商業目的涉及事項也是法律盡調需重點關注事項，法律盡調一方面是合法性的調查，另一方面也是服務于商業目的的調查。對目標企業的法律盡職調查圍繞五條主線展開：

1.企業的主體資格與內部治理

（1）主體資格

核查依法設立與經營必備的相關證照，如營業執照、開戶許可證、外資企業批準證書、社保登記證等基本事項，也是核心事項，任何缺失均可能構成實質障礙。

（2）內部治理

通過章程、三會議事規則等文件，核查三會一層設置情況與職權范圍、三會會議記錄、職能部門與內部管理制度、機構獨立情況

2.企業的股權狀況

主要核查內容包括股權的設置，含基本情況、質押、查封等權利限制情況，股權代持、股權激勵計劃與員工持股等、歷次增資與股權轉讓等。要重點關注股權變動的程序、價格、是否實際支付、是否存在出資不實、非貨幣資產出資、國有企業股權變動的特殊程序要求。

（二）完善法人治理結構

所謂法人治理結構，是基于企業運行的代理委托機制對內部機構的權責利及其相互關系的制度設定。在合理的法人治理結構下，企業內部的各機構才處于制衡狀態。由此權責明晰，各司其職，才能效率最大化，這也為企業的招商引資樹立招牌。是企業進入市場機制的基本門檻，因此，完善的法人治理結構是企業生存發展的必要條件。

構建符合我國國情、符合社會主義市場經濟發展要求的企業法律體系可以保證在經濟改革進程中、在混合所有制經濟的發展道路上能夠對相關企業單位平等統一的適用法律，國有企業的混合所有制改革不是一蹴而就的，需要長時間的積累和構建，健全體系建設、積極采取配套措施建設，從法律層面探討改革所涉及的一系列問題，為改革尋找方向和突破口，對實現全面建成小康社會有著深遠的影響。

參考文獻：

[1]童兆興.公司法法理與實證[M].北京：人民法院出版社，2003

[2]王作全，馬旭東，牛麗云.公司利益相關者法律保護及實證分析[M].北京：法律出版社，2010

[3]焦強.我國企業職工持股法律問題分析[D].蘭州大學，2013