西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建研究
——以涼山彝族自治州美姑縣為例

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610065)

一 問題的提出

自十八大以來，按照每人每年人均純收入2300元(2010年不變價(jià))的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國貧困人口從2012年的9899萬人減少到2017年的3046萬人，貧困發(fā)生率也從10.2%降至3.1%[1]，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但由于我國西部少數(shù)民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)、自然環(huán)境惡劣、自然資源匱乏、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、人力資本薄弱等問題，其貧困問題一直未能得到根本解決。2013年7月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見》，開啟了“教育扶貧工程”，其實(shí)施范圍大部分聚集于我國西部地區(qū)，如烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州等，其中少數(shù)民族地區(qū)是實(shí)施該項(xiàng)工程的重點(diǎn)區(qū)域。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出要“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[2]48，可見西部地區(qū)的教育扶貧在“大扶貧”格局中占有舉足輕重的地位。治貧先治愚，要解決西部少數(shù)民族地區(qū)貧困問題，首先要從教育抓起。只有實(shí)施有效的教育扶貧政策，才能徹底斬?cái)辔鞑扛F根，阻斷貧困代際傳遞，幫助西部少數(shù)民族同胞真正脫離貧困。

回顧我國關(guān)于“教育扶貧政策”的相關(guān)研究，早在1987年，就有學(xué)者提出教育扶貧“是扶貧工作的根本途徑”[3]。由于受當(dāng)時(shí)客觀條件所限，教育扶貧政策一直沒有得到有效實(shí)施，但這并不能阻擋學(xué)者們對(duì)教育扶貧政策的積極研究和探索。自2013年我國開始實(shí)施“教育扶貧工程”以來，學(xué)界關(guān)于“教育扶貧政策”的文章開始呈明顯上升趨勢，目前我國對(duì)教育扶貧政策的研究主要集中于政策體系、政策評(píng)價(jià)、政策特征、國外政策述評(píng)及啟示等方面，取得了一系列豐碩的成果。在此主要對(duì)教育扶貧政策評(píng)估的相關(guān)研究進(jìn)行總結(jié)和評(píng)價(jià)。在對(duì)國外的教育扶貧政策評(píng)價(jià)的研究方面，黃蘋對(duì)菲律賓的教育扶貧政策進(jìn)行了詳細(xì)的考察，并對(duì)其給予我國的啟示作出總結(jié)[4]；張彩云等人對(duì)美國、澳大利亞、法國、韓國等發(fā)達(dá)國家的教育扶貧政策從經(jīng)費(fèi)投入、師資配置和扶貧監(jiān)管上進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，總結(jié)出對(duì)我國的啟示[5]；鄭皓瑜對(duì)拉丁美洲“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃”的教育扶貧政策減貧效果進(jìn)行深入分析，并對(duì)其優(yōu)劣點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)[6]。以上學(xué)者都是從國外教育扶貧政策經(jīng)驗(yàn)借鑒的角度來對(duì)國外的教育扶貧政策進(jìn)行文本、數(shù)據(jù)分析和評(píng)價(jià)，多運(yùn)用質(zhì)性分析的方法進(jìn)行簡單的數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)。在對(duì)國內(nèi)教育扶貧政策評(píng)估的研究方面，常振亮通過跟蹤調(diào)研的方式對(duì)石家莊“山區(qū)教育扶貧工程”從教學(xué)管理情況、教師工作生活情況、學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施和生活管理情況、教師及管理人員需求情況等方面進(jìn)行了評(píng)價(jià)[7]；陳平路等人基于四省“雨露計(jì)劃”的調(diào)研，從實(shí)證的角度對(duì)我國職業(yè)教育扶貧政策效果六項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了評(píng)估[8]；張琦和史志樂對(duì)教育扶貧政策進(jìn)行文本分析，進(jìn)而對(duì)教育扶貧政策的創(chuàng)新和成效進(jìn)行了質(zhì)性評(píng)價(jià)，分析其存在的問題并提出相應(yīng)對(duì)策[9]；吳霓和王學(xué)男在對(duì)我國教育扶貧政策主要內(nèi)容進(jìn)行分析和整理的基礎(chǔ)上，對(duì)教育扶貧政策體系發(fā)展的脈絡(luò)進(jìn)行梳理，從政策類型和目標(biāo)角度對(duì)政策成效進(jìn)行質(zhì)性研究[10]。這些學(xué)者對(duì)我國目前實(shí)施的教育扶貧政策內(nèi)容都進(jìn)行了詳細(xì)解讀，或運(yùn)用文本分析，或運(yùn)用實(shí)證調(diào)研方式，從不同角度對(duì)教育扶貧政策進(jìn)行了某種程度上的評(píng)價(jià)。但是，這些評(píng)價(jià)仍然存在諸多問題和缺陷，主要表現(xiàn)為：缺乏系統(tǒng)的評(píng)估指標(biāo)體系以及完整的評(píng)估方法，研究層次淺、范圍窄，研究方法重定性輕定量，研究對(duì)象重政府輕群眾，研究內(nèi)容重供給輕需求，無法對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行有效考察，也無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)教育扶貧政策內(nèi)容和執(zhí)行過程中存在的問題并即時(shí)反饋意見。教育扶貧政策評(píng)估的研究方法應(yīng)逐漸從模糊、不確定、描述性的定性研究向更加注重實(shí)踐性、科學(xué)性和精準(zhǔn)性的定量研究轉(zhuǎn)變，研究內(nèi)容也應(yīng)更加深入和精準(zhǔn)，而不能僅停留在泛泛而談上，研究結(jié)論與對(duì)策建議應(yīng)具有思辨性和針對(duì)性。

針對(duì)教育扶貧政策評(píng)估相關(guān)研究的不完善以及教育扶貧政策績效評(píng)估的必要性和重要性，本文依照第四代公共政策評(píng)估理論，力圖在評(píng)估中實(shí)現(xiàn)工具理性和價(jià)值多元性，為我國西部少數(shù)民族地區(qū)設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)合理、符合當(dāng)?shù)靥厥馇闆r的教育扶貧政策績效評(píng)估的指標(biāo)體系。其次，將對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)目前實(shí)施的主要教育扶貧政策，按照國家級(jí)—省級(jí)—市(州)級(jí)進(jìn)行梳理，對(duì)政策內(nèi)容和執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析和歸類，在對(duì)公共政策績效評(píng)估理論進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)符合西部少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)的教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系，同時(shí)使用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。最后，將以西部少數(shù)民族地區(qū)的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣美姑縣作為案例進(jìn)行實(shí)證研究，對(duì)此次構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)踐運(yùn)用，以證明其現(xiàn)實(shí)性和可行性。

二 西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策內(nèi)容

為了能夠更加確切地設(shè)計(jì)出適合西部少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際情況的教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系，本文對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)目前實(shí)施的各級(jí)政府各部門發(fā)布的主要教育扶貧政策文件內(nèi)容進(jìn)行了梳理和分析，主要對(duì)國家級(jí)到省級(jí)再到市(州)這三級(jí)目前制定和實(shí)施的教育(扶貧)政策內(nèi)容進(jìn)行梳理、分析，對(duì)其主要教育扶貧措施進(jìn)行總結(jié)歸納，主要內(nèi)容如下。

1.完善教育體系

完善教育體系主要是從推進(jìn)各級(jí)各類教育改革入手。為完善各級(jí)各類教育體系，中央政府相繼出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》和《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等文件，西部少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)地方政府根據(jù)國務(wù)院指示也積極出臺(tái)了若干具體實(shí)施政策和方案。這些政策主要從完善學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡、實(shí)施免費(fèi)職業(yè)教育、鼓勵(lì)高中階段教育、促進(jìn)高等教育發(fā)展入手，制定各級(jí)各類教育發(fā)展和改革政策，推動(dòng)完善教育體系，為貧困地區(qū)學(xué)生提供更多更適宜的受教育機(jī)會(huì)。具體實(shí)施的相關(guān)政策主要有學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，“一村一幼”計(jì)劃，學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，四川藏區(qū)、彝區(qū)“9+3”免費(fèi)職業(yè)教育計(jì)劃，義務(wù)教育均衡發(fā)展方案，西藏、四川、貴州民族地區(qū)15年免費(fèi)教育方案，新疆南疆四地州14年免費(fèi)教育計(jì)劃，內(nèi)地民族班，高校民族預(yù)科班政策，少數(shù)民族骨干計(jì)劃等。

2.改善辦學(xué)條件

西部少數(shù)民族地區(qū)大部分處于自然災(zāi)害頻發(fā)、地理環(huán)境欠佳的位置，高原和山地居多。比如四川省涼山州多數(shù)貧困縣身處地震帶，小型地震頻發(fā)，很多偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校仍存在大量危房，大量D級(jí)危房拆除后需要重新建設(shè)，學(xué)生數(shù)量多、辦學(xué)條件差、教學(xué)資源不足，其辦學(xué)規(guī)模和條件均無法完全滿足當(dāng)?shù)剡m齡兒童少年接受教育的需要。為了改善辦學(xué)條件，西部少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)政府根據(jù)國務(wù)院制定的《全國中小學(xué)校舍安全工程實(shí)施方案》、《教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見》等文件，因地制宜地制定并細(xì)化了一系列改善辦學(xué)條件的政策，包括旨在提高農(nóng)村校舍質(zhì)量、對(duì)學(xué)校建筑進(jìn)行抗震加固、提高校園綜合防災(zāi)能力、保障師生生命安全的“校安工程”政策和具體實(shí)施方案，旨在從最根本處改變辦學(xué)條件差的現(xiàn)狀、為貧困地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校打下堅(jiān)實(shí)辦學(xué)條件基礎(chǔ)的“全面改薄”政策和具體實(shí)施方案。

3.加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)

為了提高農(nóng)村教師質(zhì)量，西部少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)的通知》、“中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的政策文件，實(shí)施“國培計(jì)劃”、“省培計(jì)劃”和鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，主要包括示范性培訓(xùn)和農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)等多項(xiàng)內(nèi)容。其中，中小學(xué)教師培訓(xùn)由教育部和財(cái)政部直接組織實(shí)施，中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)由中西部省份有針對(duì)性地組織實(shí)施。西部少數(shù)民族地區(qū)政府還鼓勵(lì)內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)政府和高校學(xué)生教師對(duì)口支教，以引進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資力量，促進(jìn)貧困地區(qū)教育質(zhì)量和教師素質(zhì)的提高。各地政府也制定了不同政策以引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師資源，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。比如，貴州省在“國培計(jì)劃”指導(dǎo)下，針對(duì)六盤水市、黔南州制定了區(qū)域性教師網(wǎng)絡(luò)研修項(xiàng)目信息技術(shù)應(yīng)用能力提升培訓(xùn)實(shí)施方案，四川省實(shí)施了“一市一縣”對(duì)口支援彝區(qū)學(xué)前教育的計(jì)劃，通過市對(duì)州、縣對(duì)縣的對(duì)口支援結(jié)對(duì)關(guān)系，選派1300余名具有中級(jí)職稱以上的骨干教師到民族地區(qū)支教。四川、貴州、云南、西藏等少數(shù)民族地區(qū)為了尊重、保障少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)、使用本民族語言和文字的權(quán)利，在各地推進(jìn)實(shí)施雙語教學(xué)，同時(shí)注重培養(yǎng)本地教師資源，這不僅有助于增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位，而且還能利用當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)人力資源加入教育行業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)優(yōu)質(zhì)人力資源的循環(huán)利用。

4.建立貧困學(xué)生保障體系

在國家實(shí)施的“兩免一補(bǔ)”的基礎(chǔ)上，西部少數(shù)民族大部分地區(qū)已開始對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生實(shí)施“三免一補(bǔ)”政策，即免除學(xué)雜費(fèi)，免費(fèi)提供教材和作業(yè)本，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生提供生活費(fèi)補(bǔ)助。早在2005年，云南省玉溪市就在其個(gè)別民族自治縣實(shí)施“三免一補(bǔ)”政策，四川省目前已在三州地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“三免一補(bǔ)”全覆蓋，寧夏從2017年春季學(xué)期開始對(duì)義務(wù)教育學(xué)生啟動(dòng)“三免一補(bǔ)”政策。從2016年春季學(xué)期開始，四川省開始實(shí)施民族地區(qū)15年免費(fèi)教育計(jì)劃，該計(jì)劃指的是四川民族地區(qū)51個(gè)縣在九年義務(wù)教育和中職教育全面免費(fèi)的基礎(chǔ)上，再免除學(xué)前教育三年間的保教費(fèi)、免除普通高中三年的學(xué)費(fèi)并免費(fèi)提供教科書，免收家庭困難農(nóng)村寄宿制學(xué)生住宿費(fèi)并對(duì)其給予一定的生活補(bǔ)助，對(duì)沒在學(xué)校寄宿的學(xué)生免費(fèi)提供午餐。2017年3月，貴州省平塘縣在省內(nèi)率先實(shí)施十五年免費(fèi)教育政策。其他貧困學(xué)生的保障項(xiàng)目，諸如寄宿學(xué)生補(bǔ)助、貧困學(xué)生資助項(xiàng)目等，包括前文提到的免費(fèi)職業(yè)教育計(jì)劃和學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，其實(shí)質(zhì)也是貧困學(xué)生保障計(jì)劃。這些保障計(jì)劃的實(shí)施，能夠幫助西部少數(shù)民族地區(qū)的貧困學(xué)生獲得更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，為實(shí)現(xiàn)造血式扶貧打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

5.深化東西部協(xié)作

十九大報(bào)告提出扶貧工作要深入實(shí)施東西部協(xié)作，2016年，教育部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)教育東西協(xié)作行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》，該計(jì)劃以職業(yè)教育和培訓(xùn)為重點(diǎn)，力圖實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)職教集團(tuán)、高職院校、中職學(xué)校對(duì)西部地區(qū)的結(jié)對(duì)幫扶，優(yōu)先推薦西部貧困畢業(yè)生在東部地區(qū)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧。在該計(jì)劃提出之后，教育部印發(fā)《職業(yè)教育東西協(xié)作行動(dòng)計(jì)劃滇西實(shí)施方案(2017-2020年)》，率先在云南西部實(shí)施該計(jì)劃。該計(jì)劃的實(shí)施，不僅有助于解決西部少數(shù)民族地區(qū)貧困學(xué)生的就業(yè)問題，同時(shí)也有助于提高職業(yè)教育質(zhì)量和當(dāng)?shù)厝肆Y源質(zhì)量。

(二)西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)依據(jù)

在對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策內(nèi)容進(jìn)行分析和歸類之后，我們對(duì)目前該地區(qū)正在實(shí)施的教育扶貧政策有了大致認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，筆者將以政策實(shí)施的投入、產(chǎn)出和滿意度為教育扶貧政策績效評(píng)估的目標(biāo)內(nèi)容來構(gòu)建符合該地區(qū)實(shí)際情況的評(píng)估指標(biāo)體系。

1.教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的理論依據(jù)

我國絕大多數(shù)學(xué)者沒有將公共政策績效評(píng)估從公共政策評(píng)估中分離出來，但是仍有部分學(xué)者試圖借鑒西方公共政策領(lǐng)域?qū)Α翱冃гu(píng)估”研究的理論成果來界定我國政策科學(xué)中關(guān)于“績效評(píng)估”的概念。有的學(xué)者認(rèn)為，績效主要是指以最小的政策成本獲得最大的政策效果[11]；有的學(xué)者認(rèn)為，公共政策績效評(píng)估就是以績效為目標(biāo)的公共政策評(píng)估，而這個(gè)績效指的是政策的成績與效益[12]；也有學(xué)者認(rèn)為公共政策績效評(píng)估是以公共政策作為對(duì)象，以績效評(píng)估作為工具手段的活動(dòng)[13]。在此，這些學(xué)者將績效評(píng)估視為一種評(píng)估工具，重視政策的投入和產(chǎn)出，而忽略了政策績效評(píng)估的價(jià)值特征。因此，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，績效要“關(guān)注公共部門與社會(huì)、公民的關(guān)系，要以社會(huì)、公民的滿意評(píng)價(jià)作為最終標(biāo)準(zhǔn)”[14]。也有學(xué)者認(rèn)為，“績效是既客觀又主觀的存在，它是相對(duì)的，而非絕對(duì)的”[15]。這樣的定義更突出工具理性和價(jià)值理性，即績效評(píng)估在重視使用科學(xué)評(píng)估工具的同時(shí)，還應(yīng)重視政策對(duì)象的滿意度和回應(yīng)性，從而實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估的共識(shí)建構(gòu)和價(jià)值協(xié)商，同時(shí)也更加符合第四代公共政策評(píng)估理論對(duì)工具性和價(jià)值多元性相結(jié)合的要求。

綜上，公共政策績效評(píng)估應(yīng)建構(gòu)在政策的投入、產(chǎn)出和滿意度的基礎(chǔ)之上。因此，本文認(rèn)為教育扶貧政策績效評(píng)估即通過考察各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)和教師人才等軟硬件資源的投入，評(píng)估教育扶貧政策的實(shí)施是否促進(jìn)了政策實(shí)施區(qū)域的教育質(zhì)量、增強(qiáng)了該區(qū)域的人力資本和人口素質(zhì)，是否促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助貧困人口擺脫貧困，是否讓當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)實(shí)施的教育扶貧政策有良好反饋。在該界定的基礎(chǔ)上，本文將構(gòu)建一個(gè)符合西部少數(shù)民族地區(qū)情況的教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系。

2.西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策的特殊性

西部少數(shù)民族地區(qū)因其地理環(huán)境的特殊性、自然條件的惡劣性、風(fēng)俗習(xí)慣和語言文化的差異性以及貧困深度和廣度的顯著性，其教育扶貧政策與我國其他地區(qū)教育扶貧政策具有很多差異。

第一，在資金需求上，西部少數(shù)民族地區(qū)由于其貧困程度深、范圍廣，在發(fā)展教育事業(yè)上對(duì)省級(jí)和中央政府的財(cái)政需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他地區(qū)。

第二，在辦學(xué)條件上，西部少數(shù)民族地區(qū)大都處于山地和高原，這些地區(qū)自然環(huán)境惡劣、地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便，很多貧困地區(qū)校舍簡陋、辦學(xué)硬件條件匱乏，在有財(cái)力支持的基礎(chǔ)上還需在辦學(xué)條件和校舍建筑上多做改善。這在東部發(fā)達(dá)地區(qū)看來，這些條件是辦學(xué)最基礎(chǔ)的要件，而在西部少數(shù)民族地區(qū)來看，大部分貧困地區(qū)辦學(xué)條件亟待改善，對(duì)這些硬件指標(biāo)的考量就顯得尤為重要。

第三，在教師隊(duì)伍上，首先，在教師數(shù)量上，相比其他地區(qū)，該地區(qū)教師數(shù)量奇缺，因此，教師編制數(shù)和生師比將成為考量的重要指標(biāo)。其次，在教師質(zhì)量上，西部少數(shù)民族地區(qū)由于地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展滯后，因此很難吸引優(yōu)質(zhì)教師資源，從而造成該地區(qū)教育陷入“劣質(zhì)教育”的無限循環(huán)中。教師質(zhì)量差不僅不能教育出優(yōu)秀的學(xué)生，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)學(xué)生資源外流，甚至還會(huì)導(dǎo)致部分學(xué)生輟學(xué)。因此，在西部少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施“國培計(jì)劃”和“省培計(jì)劃”，對(duì)教師培訓(xùn)時(shí)長和參加培訓(xùn)的比例等指標(biāo)的考量就顯得很有必要，這是提高教師素質(zhì)的重要途徑之一。同時(shí)，對(duì)教師待遇的考察，也有助于我們評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)貙?duì)優(yōu)質(zhì)教育人才的吸引力大小。最后，在教師技能要求上，少數(shù)民族地區(qū)的雙語教學(xué)產(chǎn)生了對(duì)本土雙語教師培養(yǎng)的需求，這是其他貧困地區(qū)所不具備的特殊性。

第四，在貧困學(xué)生保障體系上，西部少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施了不同于其他地區(qū)的“三免一補(bǔ)”政策、“9+3”免費(fèi)職業(yè)教育計(jì)劃、少數(shù)民族骨干計(jì)劃、職業(yè)教育東西部協(xié)作行動(dòng)計(jì)劃、教育與就業(yè)扶貧專項(xiàng)方案等政策。因此，對(duì)免費(fèi)職業(yè)教育計(jì)劃、“三免一補(bǔ)”政策的覆蓋率和完成度的考察也是該地區(qū)所特有的評(píng)估指標(biāo)。

第五，在扶貧客體方面，由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平滯后、受教育人口和年限較少，人口素質(zhì)普遍較低，因此筆者將當(dāng)?shù)刂饕獎(jiǎng)趧?dòng)年齡人口平均受教育年限和政策普及率作為考察的主要指標(biāo)，以考察當(dāng)?shù)亟逃咂占昂透纳魄闆r。

(三)西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

1.一級(jí)指標(biāo)的構(gòu)建

在對(duì)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的理論依據(jù)進(jìn)行論述后，筆者將從投入、產(chǎn)出和滿意度三個(gè)維度對(duì)該指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)置。從“投入”維度出發(fā)，本文設(shè)置了“教育經(jīng)費(fèi)”和“教師質(zhì)量”兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，試圖從硬件和軟件兩個(gè)層面來評(píng)價(jià)教育扶貧政策績效。從“產(chǎn)出”維度出發(fā)，本文設(shè)置了“教育質(zhì)量”和“扶貧效益”兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)。教育質(zhì)量是評(píng)估教育發(fā)展程度的基本指標(biāo)，這項(xiàng)指標(biāo)直接體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)教育發(fā)展水平和教育政策實(shí)施的效果；扶貧效益是教育扶貧政策實(shí)施的間接效果，本文將其列為第四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。從“滿意度”維度出發(fā)，本文設(shè)置了“滿意度”這一個(gè)一級(jí)指標(biāo)，下面設(shè)置兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，從而更加具體和明確地評(píng)估公眾對(duì)教育扶貧政策的回應(yīng)情況。因此，本文構(gòu)建的西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)具體為：教育經(jīng)費(fèi)、教師質(zhì)量、教學(xué)質(zhì)量、扶貧效益和滿意度。

2.二、三級(jí)指標(biāo)的選取

在一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，本文結(jié)合西部少數(shù)民族地區(qū)目前實(shí)施的教育政策的主要內(nèi)容和目標(biāo)，以及教育扶貧的本質(zhì)內(nèi)涵和價(jià)值追求，構(gòu)建符合當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況的教育扶貧政策績效評(píng)估的二、三級(jí)指標(biāo)。

(1)教育經(jīng)費(fèi)下的二、三級(jí)指標(biāo)選取。對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的考察，本文設(shè)置了兩個(gè)相關(guān)二級(jí)指標(biāo)——政府教育投入和辦學(xué)條件投入占比。在“政府教育投入”指標(biāo)下，設(shè)置了公共財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出比例、教師培訓(xùn)投入占教育公用經(jīng)費(fèi)比例和學(xué)生財(cái)政撥款占教育公用經(jīng)費(fèi)比例這三個(gè)三級(jí)指標(biāo)。本文在“辦學(xué)條件投入”指標(biāo)下，設(shè)置了校舍建設(shè)支出、教學(xué)儀器設(shè)備購置支出、教師周轉(zhuǎn)房支出占教育總支出比例三個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

(2)教育質(zhì)量下的二、三級(jí)指標(biāo)選取。本文按照政策內(nèi)容在教育質(zhì)量指標(biāo)下劃分了三個(gè)二級(jí)指標(biāo)——學(xué)校辦學(xué)條件、各級(jí)教育完成情況和地方教育改善情況。學(xué)校辦學(xué)條件主要從硬件的角度來衡量教學(xué)質(zhì)量，各級(jí)教育完成情況主要是從學(xué)生的入學(xué)率和畢業(yè)率相關(guān)指標(biāo)來說明，地方教育改善情況主要指的是教育的社會(huì)效益如何。在“學(xué)校辦學(xué)條件”指標(biāo)下，本文將從義務(wù)教育階段的圖書量、計(jì)算機(jī)數(shù)量、用地面積這三方面來考量；在“各級(jí)教育完成情況”指標(biāo)下，本文主要設(shè)置了學(xué)前教育毛入園率、九年義務(wù)教育鞏固率、高中毛入學(xué)率、免費(fèi)職業(yè)教育目標(biāo)完成率這四個(gè)三級(jí)指標(biāo)；“地方教育改善情況”指標(biāo)是為了說明該地區(qū)教育的發(fā)展水平，對(duì)這個(gè)指標(biāo)設(shè)定了“教育政策的普及率”和“主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口平均受教育年限”這兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)，主要是為了顯示教育在社會(huì)上的認(rèn)知程度和當(dāng)?shù)厝罕姷氖芙逃健?/p>

(3)教師質(zhì)量下的二、三級(jí)指標(biāo)選取。在這個(gè)指標(biāo)下，本文設(shè)置了 “教師要求”、“教師待遇”和“教師管理”這三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。在“教師要求”指標(biāo)下，分別針對(duì)教師數(shù)量、學(xué)歷和職稱這三個(gè)方面制定了五個(gè)三級(jí)指標(biāo)。“教師待遇”指標(biāo)參考了西部某省教育廳教師隊(duì)伍情況調(diào)查表的分類，針對(duì)教師體檢、績效工資、農(nóng)村教師生活補(bǔ)助和教師周轉(zhuǎn)房制定了四項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，在一定程度上體現(xiàn)了教師待遇。對(duì)“教師管理”指標(biāo)，主要從教師流動(dòng)情況(包括調(diào)離、辭職等)和教師培訓(xùn)情況兩方面出發(fā)，制定了四個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

(4)扶貧效益下的二、三級(jí)指標(biāo)選取。因?yàn)槭墙逃鲐氄呖冃гu(píng)估，在評(píng)估過程中應(yīng)重視教育政策在貧困地區(qū)的扶貧效益，而對(duì)扶貧效益的評(píng)估主要從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和脫貧效果兩方面進(jìn)行二級(jí)指標(biāo)的考量。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況最直觀的體現(xiàn)就是一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，最直接的表現(xiàn)就是地區(qū)生產(chǎn)總值和居民人均可支配收入，本文對(duì)這幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了加工，以便更加清晰地體現(xiàn)本地的扶貧效益，因此設(shè)置了地區(qū)生產(chǎn)總值、農(nóng)村居民人均可支配收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的三級(jí)指標(biāo)。脫貧效果則以貧困發(fā)生率和失業(yè)率這兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)來體現(xiàn)。

(5)滿意度下的二、三級(jí)指標(biāo)選取。對(duì)政策的評(píng)估一定離不開群眾的政策滿意度，該指標(biāo)下設(shè)“教育滿意度”和“政策滿意度”兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。在“教育滿意度”指標(biāo)下，主要評(píng)估當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)教育總體狀況、當(dāng)?shù)貛熧Y力量和學(xué)校辦學(xué)條件的滿意度，在“政策滿意度”下，主要對(duì)群眾對(duì)政策本身和教育政策的執(zhí)行情況的滿意度進(jìn)行評(píng)估。

具體的西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系如表1所示。

表1.西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系

3.基于層次分析法的西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系權(quán)重確立

層次分析法是一種“將定性與定量分析方法相結(jié)合的多目標(biāo)決策分析方法”[16]，具有易操作性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，比較簡單也比較實(shí)用，因此在績效評(píng)估領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用和認(rèn)可。當(dāng)然，層次分析法也存在一些缺陷，比如過多的指標(biāo)會(huì)讓專家在打分過程中出現(xiàn)混亂，專家們在打分過程中容易出現(xiàn)矛盾和意見不一致，最終難以通過一致性檢驗(yàn)等問題[17]，這是我們在運(yùn)用過程中需要注意的方面。本次研究以四川省教育科學(xué)研究所的5位專家為專家討論小組，對(duì)兩兩判斷矩陣的重要性按照1-9進(jìn)行標(biāo)度，然后在專家打分的基礎(chǔ)上計(jì)算出一致性比率CR(Consistency Ratio)進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。若CR<0.10時(shí)，判斷矩陣則通過了一致性檢驗(yàn)；反之，則需要修正或調(diào)整判斷矩陣，使其通過一致性檢驗(yàn)。計(jì)算過程在此不再贅述，各判斷矩陣CR值均小于0.10，都通過了一致性檢驗(yàn)(見表2)。

在通過一致性檢驗(yàn)之后，建立綜合評(píng)價(jià)集，帶入各層指標(biāo)權(quán)重，計(jì)算方案層各指標(biāo)權(quán)重、分?jǐn)?shù)并進(jìn)行排序。根據(jù)U-A、A-B、B-C矩陣的計(jì)算結(jié)果算出各指標(biāo)的權(quán)重，可代入每個(gè)三級(jí)指標(biāo)的目標(biāo)值和實(shí)際值，從而計(jì)算出各指標(biāo)的實(shí)際得分。最終呈現(xiàn)的是各層次指標(biāo)權(quán)重、方案層指標(biāo)排序和各指標(biāo)得分(滿分)，如表3所示。其中，計(jì)算公式如下：

C層指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)層U的權(quán)重值=準(zhǔn)則層A對(duì)目標(biāo)層U的權(quán)重×要素層B對(duì)準(zhǔn)則層A的權(quán)重×方案層C對(duì)要素層B的權(quán)重

三 西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系的實(shí)證研究——以涼山州美姑縣為例

(一)選取美姑縣作為個(gè)案研究的理由

美姑縣地處涼山州腹地，地理位置復(fù)雜。在這里，地質(zhì)災(zāi)害和氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)，冬有暴雪、夏有泥石流，常有小型地震發(fā)生，交通極其不便利，耕地面積少，氣候寒冷，可耕種作物稀少。加之鄰近縣城均為國家扶貧工作重點(diǎn)縣，而美姑又身處連片貧困山區(qū)中心位置，貧困程度更深更廣。美姑縣的貧困具有非常強(qiáng)的代表性和典型性。第一，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年年末，美姑縣彝族人口約占總?cè)丝跀?shù)的98.87%[18]，是涼山州彝族人口占總?cè)丝诒壤罡叩目h城之一，

表2.指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗(yàn)

當(dāng)?shù)匾妥屣L(fēng)俗習(xí)慣保留完整，家支情況復(fù)雜，最能夠表現(xiàn)傳統(tǒng)彝族人民對(duì)教育的態(tài)度和認(rèn)識(shí)。第二，美姑縣是涼山州貧困程度最深、貧困范圍最廣、教育條件最落后的縣城之一，美姑縣的經(jīng)濟(jì)狀況在涼山州17個(gè)縣市中幾乎是最落后的，而當(dāng)?shù)氐呢毨Оl(fā)生率又是全涼山州最高的地區(qū)之一(2015年貧困發(fā)生率為21.54%①)。第三，美姑縣很多貧困人民深受毒品和艾滋病的侵蝕和殘害，導(dǎo)致這樣情況出現(xiàn)的一部分原因在于當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)偏低、受教育水平低。鑒于美姑縣在教育缺失和經(jīng)濟(jì)貧困兩方面具有如此典型的特征，因此本文將該縣選取作為此次西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估的對(duì)象進(jìn)行個(gè)案研究，在論證本文設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系的可行性和現(xiàn)實(shí)性的同時(shí)，也對(duì)該縣教育扶貧政策的實(shí)施做一次簡要的評(píng)估和考察。

(二)實(shí)證研究設(shè)計(jì)

本次評(píng)估的數(shù)據(jù)主要來源有兩部分。第一部分是客觀數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)分為目標(biāo)值數(shù)據(jù)和實(shí)際值數(shù)據(jù)。目標(biāo)值數(shù)據(jù)大多來源于四川省政府、教育廳的政策文件，還有很小一部分目標(biāo)值數(shù)據(jù)來源于涼山州近年統(tǒng)計(jì)公報(bào)和州教育局文件資料。實(shí)際值數(shù)據(jù)均來源于美姑縣近年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和美姑縣教育局文件資料，有一些數(shù)值是本文通過原始數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算得到的。第二部分是主觀數(shù)據(jù)，即滿意度數(shù)據(jù)，這部分?jǐn)?shù)據(jù)的實(shí)際值主要通過問卷調(diào)查資料計(jì)算得出，而目標(biāo)值則設(shè)置為100%。

關(guān)于問卷的發(fā)放與收集，受物力、財(cái)力、人力所限，本次調(diào)研主要采用了非概率抽樣中的主觀抽樣方式。在樣本地區(qū)選擇上，選取在美姑縣經(jīng)濟(jì)和地理位置上具有代表性的區(qū)域進(jìn)行問卷發(fā)放。在個(gè)體選擇上，盡可能覆蓋多個(gè)社會(huì)層次和不同職業(yè)的人群，以便能從更廣泛的角度對(duì)美姑縣教育扶貧政策的滿意度進(jìn)行整體認(rèn)識(shí)。因此，筆者對(duì)美姑縣巴普鎮(zhèn)、佐戈依達(dá)鄉(xiāng)、洛俄依甘鄉(xiāng)、竹庫鄉(xiāng)等1鎮(zhèn)3鄉(xiāng)共發(fā)放滿意度調(diào)查問卷350份，回收有效問卷310份。通過SPSS計(jì)算，信度系數(shù)為0.877，效度系數(shù)為0.836，均大于0.8，此次問卷發(fā)放通過信度與效度的檢驗(yàn)。

表3.美姑縣教育扶貧政策績效評(píng)估各級(jí)指標(biāo)權(quán)重及實(shí)際得分

教師質(zhì)量(A3)0.497扶貧效益(A4)0.089滿意度(A5)0.089地方教育情況改善(B5)0.258教師要求(B6)0.072教師待遇(B7)0.649教師管理(B8)0.279經(jīng)濟(jì)發(fā)展(B9)0.167貧困改善(B10)0.833教育滿意度(B11)0.75政策滿意度(B12)0.25教育政策的普及率(C17)0.750.04654.6主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口平均受教育年限(C18)0.250.015151.5教師編制缺口比率(C19)0.0460.002(23)0.2本科文憑及以上教師占比(C20)0.2130.008(19)0.8中級(jí)職稱及以上教師占比(C21)0.5110.018121.8小學(xué)教師生師比(C22)0.1150.004220.4初中教師生師比(C23)0.1150.004(22)0.4享受農(nóng)村教師生活補(bǔ)助占比(C24)0.1180.03883.8每年體檢教師占比(C25)0.0550.018(12)1.8享受績效工資教師占比(C26)0.2630.08528.5有住房教師占比(含教師周轉(zhuǎn)房)(C27)0.5640.182118.2教師流動(dòng)率(C28)0.0550.008(19)0.8教師培訓(xùn)時(shí)長平均值(C29)0.1180.016141.6教師信息技術(shù)應(yīng)用能力提升專項(xiàng)培訓(xùn)時(shí)長平均值(C30)0.2630.03793.7參加各級(jí)培訓(xùn)(國培、省培、州培)教師占比(C31)0.5640.07737.7地區(qū)生產(chǎn)總值(C32)0.0910.001240.1城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(C33)0.4550.007(20)0.7農(nóng)村居民人均可支配收入(C34)0.4550.007(20)0.7失業(yè)率(C35)0.8330.06246.2貧困發(fā)生率(C36)0.1670.012161.2群眾對(duì)教育總體狀況滿意度(C37)0.6370.04364.3群眾對(duì)師資力量滿意度(C38)0.2580.017131.7群眾對(duì)學(xué)校硬件條件滿意度(C39)0.1050.007200.7對(duì)教育政策執(zhí)行情況的滿意度(C40)0.8330.018111.8群眾對(duì)教育政策的滿意度(C41)0.1670.004(22)0.4合計(jì)得分58.41

從表3可以看到，美姑縣教育扶貧政策執(zhí)行評(píng)估最終實(shí)際總得分僅為58.41分，執(zhí)行效果總體評(píng)價(jià)為差。對(duì)表3中美姑縣各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際得分進(jìn)行排序，我們可得到如下結(jié)果：表現(xiàn)情況好的指標(biāo)項(xiàng)有C1、C4、C6、C16、C23、C24、C25、C26、C30、C33，主要集中在教師管理和教師待遇上；表現(xiàn)情況為“一般”的指標(biāo)項(xiàng)有C13、C20、C21、C22、C31、C34、C40、C41，其中有一半也是關(guān)于教師管理和教師要求的；其余指標(biāo)表現(xiàn)都為差。在評(píng)估過程中，我們不難看出，表現(xiàn)較好的指標(biāo)都集中在教師管理、教師要求和教師待遇上，說明美姑縣教育局已經(jīng)盡量為教師提供比較好的物質(zhì)和培訓(xùn)條件；還有一些指標(biāo)表現(xiàn)尚可，如“扶貧效益”里的人均收入指標(biāo)和失業(yè)率指標(biāo)都表現(xiàn)尚可；對(duì)政策滿意度的評(píng)估結(jié)果表明，當(dāng)?shù)貙?duì)政策有所了解的群眾對(duì)政策內(nèi)容和執(zhí)行過程也是比較滿意的。但是，除了這些指標(biāo)以外，對(duì)教育質(zhì)量、教育經(jīng)費(fèi)以及教育滿意度的評(píng)估結(jié)果卻不盡如人意。

四 結(jié)論

西部少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族眾多、人文環(huán)境復(fù)雜、自然災(zāi)害頻發(fā)、交通不便、人均耕地面積少、致富途徑有限，因此導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貧困、教育落后、人口素質(zhì)低的局面。其作為全國扶貧工作的重點(diǎn)地區(qū)之一，在教育扶貧方面具有諸多典型性和可研究性。故此次研究以西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系作為研究對(duì)象，并在政策內(nèi)容分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個(gè)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系，試圖對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)的教育扶貧政策績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并且以西部少數(shù)民族地區(qū)的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣美姑縣作為個(gè)案，對(duì)此次構(gòu)建的教育扶貧政策績效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，此次實(shí)證研究不僅論證了該評(píng)估指標(biāo)體系具有科學(xué)性、可行性，在西部少數(shù)民族地區(qū)也有可推廣性，而且該指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)方法對(duì)于我國其他貧困地區(qū)的教育扶貧政策評(píng)估來說也具有一定的參照性和借鑒性。

注釋：

①該數(shù)據(jù)是通過對(duì)涼山州統(tǒng)計(jì)局實(shí)地調(diào)研獲得。