我國校園足球特色學校退出機制的理論分析

趙治治, 龐 劍, 王 鑫, 陳雄偉, 牛 鋼

(1. 首都體育學院 足球教研室，北京 100191；2. 北京大學附屬中學 體育中心，北京 100190；3. 中國人民大學附屬中學 體育教研室，北京 100080；4. 清華大學附屬中學 體育部，北京 100084；5. 北京市第十二中學洋橋學校 體育部，北京 100071 )

全國校園足球特色學校作為新一輪校園足球工作開展的典型性代表，對其進行科學遴選是促進校園足球良性發展的重要手段。2015年12月，教育部為深入貫徹落實《中國足球改革發展總體方案》《關于加快發展青少年校園足球的實施意見》精神，加快推進校園足球的普及，由教育部辦公廳印發了《關于做好2016年全國青少年校園足球特色學校及試點縣(區)遴選工作的通知》[1]，它標志著第1批全國校園足球特色學校遴選工作的順利啟動。教育部在《關于加快發展青少年校園足球的實施意見》中提出，到2020年支持建設2萬所左右的校園足球特色學校[2]。經過3年發展，共計20 210所學校被成功命名為“全國校園足球特色學校”，已經形成了一定的規模效應，提前完成了2020年遴選建設2萬所特色學校的目標。

遴選2萬所特色學校的目標已經提前完成，但之后又將何去何從？是繼續擴大規模還是保持現狀？如果保持一定的規模，是動態保持還是固定保持？這一系列問題都需要認真思考。據報道，教育部在在第一批校園足球特色學校中隨機抽取10%進行復查發現，不僅某些學校存在資格問題，而且有些學校得到國家和地方在資金、招生政策等方面的各種支持后，校園足球活動開展的積極性下降，發展動力不足[3]。這些都成為困擾我國校園足球特色校可持續發展的關鍵問題。筆者認為，全國校園足球特色學校的規模不可能無限擴張，而只能在一定規模上保持動態平衡。維持動態平衡，不僅需要遴選準入，更需要科學退出，有進有退方能實現校園足球特色學校的科學化管理。鑒于此，本文在探討實施退出機制必要性的基礎上，對我國校園足球特色學校的退出機制進行分析，以期為有關部門對我國校園足球特色學校的管理提供借鑒。

1 校園足球特色學校退出的必要性

1.1 支持性資源不可能無限投入 截至目前，教育部已在全國遴選了20 210所校園足球特色學校，數量已初具規模，并超前完成了既定的發展目標。校園足球特色學校的發展離不開政府、社會的條件保障和資源支持。對全國校園足球特色學校的條件保障，既有來自國家的總體安排，亦有地方政府的配套支持。不僅有資金投入(國家和地方的雙重資助)，也有招生便利、待遇補償、師資培訓、授牌等各種政策性扶持。例如，2015年，內蒙古自治區財政直接用于足球事業發展的資金約14.25億元，而用于校園足球的就達10.3億元，支持全區613所國家級校園足球特色學校的全面發展[4]。然而，隨著全國校園足球特色學校的數量不斷增多，各種保障性資源的投入也將不斷加大，尤其是資金投入。雖然每年我國GDP總額較大，但分配于教育乃至學校體育事業發展的經費極其有限。據統計，2016年國內生產總值為744 127.2億元，國家財政性教育經費為38 888.39億元，僅占國內生產總值的4.22%[5]。同樣，地方政府用于支持教育，乃至體育事業發展的經費也不可能無限制擴張。因而，資源的有限性、稀缺性決定了國家和地方政府不可能無限制地將經費投入到校園足球的發展中。既然保障性資源的投入有限，那么必然會限制整個校園足球特色學校的發展規模。我國校園足球特色學校的數量達到一定規模后，必將穩定于某一水平。當然，這種穩定只能是一種動態的穩定，因為在保障和支持資源有限的情況下，如果維持一種靜態穩定，不僅不利于促進我國校園足球特色學校的持續發展，還會極大地挫傷其他學校發展校園足球的積極性。鑒于此，保障和支持資源的有限性使我國校園足球特色學校實施科學的退出成為必然。

1.2 授牌學校的積極性難以持續 為了保障授牌學校在發展校園足球時具有良好的發展環境和條件，國家和地方政府投入了大量資源，被授牌的校園足球特色學校得到了諸如資金、招生、培訓、升學特殊通道等方面的政策扶持。這種“一次選拔，終身受用”的做法使授牌學校缺少外部競爭壓力，繼而發展動力不足，其在執行政策、開展校園足球活動及保障性工作等方面的積極主動性也就難以持續。據報道，在第2批全國校園足球特色學校遴選過程中，教育部派出督查組對過去第1批被授牌學校進行了“回頭看”工作，大多數校園足球特色校仍能積極開展校園足球活動，推動校園足球的普及與發展，但也不乏校園足球開展積極性下降的授牌學校[3]。據重慶市石柱縣通報，重慶市從2015、2016年創建的454所全國校園足球特色學校中隨機抽查了188所學校進行了復核，優良等級的122所，而基本合格和不合格的學校達15所，約占8%[6]。誠然，部分校園足球特色學校的消極行為在很大程度上與其被授牌的“終身制”有關。授牌的終身制造成了校園足球特色學校內生發展動力不足。欲破解我國校園足球特色學校“終身制”的弊端，必須促使授牌學校產生緊迫感、壓力感。這種緊迫和壓力只能通過摘除校園足球特色學校的“光環”產生。讓那些校園足球活動開展積極性下降、低于遴選標準的特色學校被淘汰，終止國家和地方政府的資金和政策扶持。這樣，不僅能促使授牌學校開展校園足球活動的內生動力得以延續，還能激發其他學校主動發展校園足球的積極性，從而對那些積極性較高、具備條件、符合遴選標準的非校園足球特色學校產生極大的激勵作用。因此，從此角度看，構建我國校園足球特色學校退出機制十分必要。

2 校園足球特色學校退出的基本特點

2.1 行政賦予使校園足球特色校退出具有強制性 新一輪校園足球工作啟動，標志著校園足球發展邁入了一個新的發展階段。全國校園足球特色學校作為校園足球發展的重要組成部分，它是經學校自主申報，地方教育行政部門遴選審核、推薦，省級教育行政部門公示并推薦及教育部綜合認定等程序選拔產生的。只有通過教育部的最終認定和公示，申報單位才能獲得全國校園足球特色學校資格。全國校園足球特色學校的資格是教育部運用行政手段強制賦予學校的。該資格的獲得意味著擁有被國家和地方政府在資金和政策方面大力扶持的權利，而這種權利的退出不可能是校園足球特色學校的主動退出，只能再次運用行政手段將其強制性剝奪。因為：①全國校園足球特色學校的資格不是市場自發形成的狀態，授牌學校沒有任何理由可以自動退出，主動放棄資金和政策的扶持。假定校園足球特色學校是一個“理性經濟人”， 它在沒有外界強制因素干預時，為了獲得更多的利益，不可能主動退出既定利益的分配，這由理性經濟人追求利益最大化的動機決定。因此，全國校園足球特色學校的退出只能是強制性的被動退出。②全國校園足球特色學校的“光環”是教育行政部門運用行政手段干預的產物，象征著權利的委托，這種權利委托實際上是利用行政手段建立的上級與下級的委托代理關系，在這種關系模式中，下級(校園足球特色學校)無自主解除這種關系的權利，而只有最高教育行政部門才能解除這種委托代理關系，即解除校園足球特色學校的資格。綜上，校園足球特色學校自身的自利性及教育部與校園足球特色學校之間的以行政方式確立的委托代理關系，造成校園足球特色學校自身不可能主動退出，同時也無權主動退出。在此情況下，校園足球特色學校必然是強制性地被動退出。

2.2 保障性資源是校園足球特色學校退出的關鍵

2.2.1 特色學校遴選實踐已顯弊端 在全國校園足球特色學校的遴選過程中，并未設置遴選工作的監督辦法，尤其是地方教育行政部門審核申報材料和上報推薦名單。地方教育行政部門的審核、推薦環節基本上決定了申報單位是否能夠入圍。目前并沒有形成一套對地方審核、推薦環節實施有效監督的辦法或制度，以致于部分不具備條件、不符合遴選標準的學校也成功進入教育部綜合認定階段。究其因，地方教育行政部門審核、推薦時，缺少對申報學校的實地考察，同時對整個申報、審核過程的監督不到位，滋生了“拉關系”“靠人情”的不良行為，使校園足球特色學校的遴選工作陷入了尷尬境地。此外，欲使我國校園足球特色學校不淪為“一陣風”和“大躍進”，就必須建設好校園足球特色學校遴選的各項制度[7]。從當前的情況看，教育部只出臺了全國校園足球特色學校的遴選辦法、基本標準及特色學校復核辦法，而對于遴選監督制度、退出或淘汰制度等亟待創建并完善。近3年校園足球特色學校發展的實踐表明，校園足球特色學校退出制度的創建完善迫在眉睫，因為隨著每年大量學校被命名為全國校園足球特色學校，規模持續擴大，但囿于各種保障性資源限制，這種擴張不可能無限進行，而只能是達到一定規模后，保持一種動態平衡。這種平衡的維持，不僅需要進入，也需要退出。

2.2.2 保障性資源是校園足球特色學校退出的關鍵2017年2月，在全國校園足球冬令營新聞發布會上，教育部體衛藝司司長、全國校足辦主任王登峰表示，在進一步優化布局的基礎上，爭取提前完成建設2萬所校園足球特色學校的任務，并完成對已命名的校園足球特色學校的摸底排查工作，建立退出機制[8]。既然實施退出機制已無可厚非，那么不合格的校園足球特色學校退出的關鍵在哪里？事實上，全國校園足球特色學校與其他非特色學校的主要區別在于，保障性資源獲得的差異性。從表面看，我國校園足球特色學校的遴選是資格競爭的問題，實質上是不同申報學校之間的資源爭奪和利益博弈。國家和地方政府提供的政策和資金等保障性資源即為申報學校努力爭奪獲取的目標。因為資源(尤其資金投入)具有有限性、稀缺性，所以國家不可能無限地對校園足球進行投入。在資源有限的前提下，只能優先發展、扶持一部分學校，讓這部分學校在校園足球活動開展上起到示范引領的作用，進而帶動其他學校的發展。從此角度看，爭奪可利用資源，尤其資金，才是諸多申報全國校園足球特色學校的主要目的，而不是僅為了那一頂“光環”。假如獲得全國校園足球特色學校資格，只是教育部授予一塊牌匾而無實質性扶持，那么學校將會失去申報動力，甚至可能會出現無學校申報的情形。因此，資金、政策等保障性資源既是國家和地方政府發展校園足球特色學校的有效舉措，也是諸多學校申報的核心追求。既然保障性資源是申報學校爭奪的焦點，那么核心資源的退出就必然成為撤銷全國校園足球特色學校資格的關鍵。只有切斷核心利益的輸送，才能真正實現校園足球特色學校的退出。關于核心資源的退出，筆者認為，投入資金的退出比較容易，直接切斷經費來源即可，而難點在于招生便利、升學通道、教師待遇等一系列政策福利的退出。由于這些政策的制定、實施可能具有一定的周期性，對時間的控制較為嚴格，比如生效、廢止時間等，所以類似于政策性福利很難及時退出。

3 校園足球特色學校退出機制的建構思路

3.1 專門組織機構 實施全國校園足球特色學校退出機制，首先需要建立專門的組織機構。只有建立完善的組織機構，才能保障我國校園足球特色學校退出機制的有效運行和科學實施。首先，應明確組織機構由哪個部門牽頭，人員組成及主要職責是什么？其次，如何形成上下協同聯動？2014年11月26日，全國校園足球工作電視電話會議召開，國務院副總理劉延東針對校園足球的整體發展做出了重要部署和指示，標志著新一輪校園足球工作的正式啟動。根據黨中央、國務院工作部署要求，經國務院同意，由教育部牽頭成立全國校園足球工作領導小組，負責全國校園足球工作協調、議事和決策，這意味著教育行政部門是校園足球工作的主要負責機構。

全國校園足球特色學校建設作為教育部貫徹落實全國校園足球工作電視電話會議和劉延東副總理講話精神的產物，其遴選過程由教育部主管，地方教育行政部門、省級教育行政部門配合實施。在此情況下，全國校園足球特色學校的退出管理理應由教育行政部門承擔。教育部、省級教育行政部門、地方教育行政部門可成立相應的由行政人員和專家學者組成的校園足球特色學校監督委員會，負責已獲資格的全國校園足球特色學校的監督與檢查工作。監督委員會的三級架構可使不合格的全國校園足球特色學校的退出過程更科學、合理。在實施過程中，重點在于地方校園足球特色學校監督委員會對校園足球特色學校的實地考評，以及全國校園足球特色學校監督委員會對省級部門呈報考評結果的審核和對校園足球特色學校的隨機抽查，形成頂層監督與基層監督的互動配合，從而保障對校園足球特色學校考評過程的科學性和考評結果的真實性。3.2 校園足球特色學校的退出依據 實施退出機制，不但組織機構必不可少，退出依據也是重要內容，即根據什么將不合格的校園足球特色學校淘汰。全國校園足球特色學校是根據教育部印發的《全國校園足球特色學校基本標準(試行)》遴選出來的，除其他不可控因素外，這些學校符合一定的標準和條件。組織領導、條件保障、教育教學及訓練競賽等是遴選特色學校的4個重要標準，但是作為一種評價標準，難以滿足評價標準所要求的可測性。因為所有申報學校是在滿足遴選標準的基礎上才能獲得資格，所以考評已獲資格的全國校園足球特色學校也需要從這幾個標準切入，但又不能完全相同。在此，主要從兩方面考慮：①當前有些已獲資格的校園足球特色學校開展校園足球活動的積極性難以延續。據有關報道，有些學校在得到國家和地方在資金、招生等資源的支持后，校園足球活動開展的積極性下降，內在發展動力下降[6]。因而，應運用遴選時的4個標準再次考評校園足球特色學校，敦促它們繼續牢記校園足球特色學校的歷史使命和責任擔當。②應使全國校園足球特色學校的準入與退出實現科學化對接。如果準入與退出不能有效對接，就很難對未獲資格和已獲資格學校的校園足球開展成績形成針對性比較，進而使校園足球特色學校的準入與退出產生障礙。

鑒于此，筆者認為，我國校園足球特色學校的退出依據可在4個遴選標準基礎上進行改制。①使每個具體指標具有可測性，即必須保證每個具體指標都能從現實中找到實質性的評價依據。例如，鄭州市教育局考評校園足球特色的指標具有較好的可測性，每周一節體育課實施足球教學，每年組織1次校園足球文化節，每年建設1塊足球場地(小學5人制、初中8人制、高中11人制)等[9]。由于這些指標內容在數量上有明確的規定，所以在實地考察時，很容易對特色學校開展校園足球活動的積極性是否延續形成有效而真實的評價。②劃定預警和撤銷紅線。毫無疑問，在國家和地方政府給予資金和政策扶持后，那些低于全國校園足球特色學校基本標準的特色學校將被直接撤銷資格。對于那些發展積極性下降，但仍符合基本標準的特色學校就需要給予警告提示，責令限期整改，再次接受新一輪考評，如果再次考評仍為基本合格，那么直接撤銷特色學校資格。③退出依據應建立在教育部校園足球特色學校遴選的基本標準之上，但評價指標要傾向實踐操作性，像校園足球發展規劃、校園足球教學理念、學校領導重視等難以量化的指標應淡化或權重降低。同時，加大對足球師資、足球課時、校本教材、場地設施、訓練競賽、經費投入等指標的考核，這樣更容易凸顯校園足球特色學校開展校園足球活動的真實情況。從上述3個角度制定科學的退出依據和指標體系是保證我國校園足球特色學校退出機制有效實施的關鍵。3.3 校園足球特色學校的退出程序 欲使不合格的全國校園足球特色學校能夠及時、科學地退出，必須按照一定的實施程序或步驟。在借鑒學位點撤銷、社會組織退出等研究[10]的基礎上初步提出以下幾個步驟(圖1)：第一，校園足球特色學校匯報工作成績。校園足球特色學校在獲得資格后，將在組織領導、教育教學、競賽訓練、條件保障等方面取得的成效，以工作匯報的形式遞交給地方校園足球特色學校監督委員會。第二，地方校園足球特色學校監督委員會審核匯報材料，并實地考評校園足球特色學校。綜合校園足球特色學校的工作匯報和實地考評結果，提出對區域內每所特色學校的綜合評估意見，并上報省級校園足球特色學校監督委員會。第三，省級校園足球特色學校監督委員會對考評結果進行確認，尤其是那些地方上報的擬撤銷的特色學校，須再次進行實地考察、確認，并呈報全國校園足球特色學校監督委員會。第四，全國校園足球特色學校監督委員會對呈報的考評結果進行最終審核，對各地方校園足球特色學校進行隨機抽查，并將最終考評結果提交教育部進行公示。第五，教育部公示后，對考評結果做出處理。對已被命名的全國校園足球特色學校實施評估，目的是督促校園足球特色學校能牢記校園足球發展的歷史使命，切實將校園足球工作落到實處，以飽滿的熱情、充足的動力助推校園足球健康可持續發展。

圖1 校園足球特色學校退出程序Figure 1 Exit process of campus-football-featured school in China

撤銷資格不是目的，只是手段。因而，在借鑒社會組織、事業單位等退出的基礎上，建議對基本合格和不合格的全國校園足球特色學校實施2種類型的懲罰：一是預警；二是撤銷。預警，是指對那些校園足球工作積極性不高、發展動力不足、評估結果為基本合格的特色學校的一種正式的警告提示，學校本質上仍為校園足球特色學校。撤銷，則是直接取消評估結果為不合格的校園足球特色學校的資格，摘掉其頭頂上的“光環”，并停止資金和政策扶持。在懲罰力度上，預警和撤銷存在一種遞進關系，但這2種懲罰不一定適合每一個校園足球特色學校，因為畢竟它們在校園足球工作成績上存在差異性。那么，這里就存在2個問題：何種校園足球特色學校可被預警？何種特色學校可直接被撤銷？評價標準的設置是解決這些問題的關鍵。預警或撤銷需要從以下2個方面考慮：①保持區域、學段的平衡。即在實施退出機制時，需要考慮校園足球特色學校在不同地區、學段間分布格局的均衡性。②保證預警和撤銷的真實可靠。如果不合格的全國校園足球特色學校得不到應有的懲罰，不僅可能會引發其他校園足球特色學校的效仿，使不正之氣蔓延，還可能會壓制那些未獲資格的學校的申報積極性，從而對我國校園足球特色學校的動態管理產生較大的負面影響。

4 結束語

隨著我國足球改革發展進入攻堅克難階段，校園足球工作也迎來了新的發展起點。全國校園足球特色學校的組織管理工作是整個校園足球可持續發展的重要組成部分，理應受到社會各界的高度關注。當前，教育部已經遴選出3批全國校園足球特色學校，數量已初具規模。部分校園足球特色學校開展校園足球的積極性難以為繼，國家和地方政府的資源支持得不到有效利用，迫切需要建立一套科學、合理的全國校園足球特色學校的退出機制，以實現校園足球特色學校“能上能下”的動態管理，使有限的保障性資源得到最大化利用。本文初步建構了我國校園足球特色學校的退出機制，希望能夠拋磚引玉，引起學界更多的關注，共同為我國校園足球特色學校的建設發展建言獻策。