我國網絡反腐模式、局限與運行機制創新研究

張 欣,張貴群

(1.重慶工商大學 社會與公共管理學院， 重慶 400067；(2.重慶行政學院 公共管理教研部， 重慶 400041 )

2017年10月18日，在北京舉行的黨的第十九次全國代表大會上，習近平總書記在總結過去5年的治黨工作時指出，“全面從嚴治黨成效卓著”，“反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”[1]。同時他還提出，“必須清醒看到，我們的工作還存在許多不足，……黨的建設方面還存在不少薄弱環節，要堅決反對一切損害人民利益、脫離群眾的行為”[1]，要“堅持全面從嚴治黨……堅決糾正各種不正之風，以零容忍態度懲治腐敗，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系”[1]。

社會管理創新離不開管理方式的創新，黨政反腐創新離不開反腐方式的創新；黨和政府順應科技和社會發展形勢，將“群眾路線”這個“傳家寶”運用于反腐倡廉工作，使網絡輿論監督成為制度監督的有力補充。據中國互聯網信息中心(CNNIC)《第37次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2015年12月，中國網民規模已達6.88億，互聯網普及率達50.3%，中國網民人數已超過總人口的一半。2015年新增網民增長率為6.1%，較上一年提升了1.1個百分點，網民規模進一步擴大[2]。在此背景下，網絡傳媒已成為重要的輿論工具，網絡已成為中國民眾社會生活不可缺少的一部分。在網絡話題中，腐敗問題是我國網民最為關注的一個話題[3]，而網民對腐敗問題的高度關注必然引發網民運用網絡這一社交工具進行網絡反腐。隨著網絡政治參與的不斷深入，網絡舉報在反腐方面的作用日益凸顯，且發展勢頭越來越強勁，網絡反腐現已被我國政府作為腐敗治理的創新形式加以運用。本文從網絡反腐的類型入手，探討網絡反腐存在的問題，并提出完善網絡反腐的路徑機制。

一、網絡反腐的內涵及主要模式

圖1 網絡反腐的內在行動邏輯

網絡反腐是伴隨互聯網發展而產生的一種輿論監督形式，是社會大眾通過現代網絡技術手段，借助網站、論壇、博客等網絡平臺，對行政機關及其工作人員的腐敗行為進行檢舉和揭發，通過輿論聲勢引起官方的注意和回應，以促使政府部門采取措施進行處理，從而達到有效預防、遏制、懲戒腐敗行為的一種方法和手段[4]。網絡反腐主要是通過社會輿論的倒逼機制促使政府盡快對腐敗事件加以處理，其反腐過程可以概括為“網絡曝光—網絡共同體熱議—媒體關注—政府回應—懲治腐敗”(見圖1)，從網絡反腐實踐過程來看，網絡反腐的內在行動邏輯為通過網絡曝光而引發公共輿論對政府相關部門形成高壓，進而促使政府部門迅速回應和采取行動。

目前，我國網絡反腐的模式大致可以分為3類：

(一)官方網絡反腐

官方網絡反腐主要是借助網絡平臺受理社會公眾的舉報，與傳統的受理信件舉報和上訪舉報在運作機制和處理機制上并無實質差別，僅僅在于受理舉報的媒介不同。為適應國家反腐形勢的需要，政府各相關部門積極搭建網絡反腐平臺，開辟反腐功能模塊，借助網絡受理反腐舉報。2003年最高人民檢察院最早設立了網絡舉報平臺；2005年中紀委、監察部首次公布了中央紀委信訪室、監察部舉報中心的網址；2006年最高人民檢察院開通了全國行賄檔案查詢系統；2007年底中國國家預防腐敗局網站開通；2009年9月28日，中紀委監察部統一開通全國紀檢監察舉報網站……截止到目前，除了中央紀委監察部設置的舉報網站外，中國內地31個省級的紀委和監察部門也都設置了專門的網絡舉報網站[5]，其中人大、政府、法院及其他一些官方民生服務類網站上也都設置了相應的反腐功能模塊，舉報方式更是涵蓋了監督投訴電話、郵箱和在線舉報等[6]。網絡反腐株洲模式是官方網絡反腐的典型代表。

(二)民間專業網絡反腐

民間專業網絡反腐是由民間人士自主建立的反腐網站，以供自己或網友在其網站上揭露腐敗事件，并提供證據材料，為官方提供反腐信息，推動腐敗事件得到有效處理。目前國內已有50多家民間反腐網站，其中比較著名的有中國輿論監督網、中國正義反腐網、中國正義聯盟網、網絡民間舉報網、“我行賄了”網、中國民生申訴網、中國百姓喉舌網等民間自建網站，民間反腐網站紛紛通過電話、電子郵箱、QQ等形式方便公眾舉報、揭露公職人員貪污腐敗的丑行。具體程序是網友首先在網站上進行注冊，成為會員后就可以在會員中心進行投訴，并跟蹤進展情況和查詢投訴結果。

(三)大眾網絡平臺

普通網民利用網站、論壇、微博等各種大眾網絡平臺檢舉、揭發一些所見所聞或自身遭遇過的一些事件，由于此類平臺參與面廣、成員人數多，話題易集中，很容易引起其他網民對該事件的關注和討論，從而對相關政府部門形成巨大的輿論壓力，促進政府對該事件予以重視和處理。目前此類比較知名的網絡平臺有和平論壇、百姓茶館、天涯社區、百度貼吧、凱迪社區、搜狐論壇、鳳凰論壇、網易論壇等，還有如王培榮的“反腐揭黑”、金世杰的“尊嚴反腐博客”、蔡瀟的“中國人看腐敗”、高勤榮的“反腐直諫”這樣的個人博客。

事實上，這3種網絡平臺各具特色和優勢，并在網絡反腐的發展歷程中相互配合，對我國的反腐工作起到了重要的推動作用。自2008年以來，“林嘉祥猥褻兒童”事件、“李信下跪”事件、“周久耕天價煙”事件、“雷政富不雅視頻”事件、“王親生擺宴”事件……無一不是在網絡曝光后迅速引起社會關注，繼而相關部門介入處理。因此，2008年也被稱為“網絡反腐元年”。2012年是網絡反腐成效非常顯著的一年，我們僅對2012年這一年的部分網絡反腐成功的案例進行了調查(見表1)。

表1 2012年網絡反腐的部分成功案例

網絡反腐的蓬勃發展，除了與經濟、科技的迅猛發展、社會文化的開明和國家政治環境寬松有關外，與其自身的特性也有很大關系。與傳統的反腐方式相比，網絡反腐采用線上操作的方式，信息傳播速度更快，周期更短，摒棄了以往民眾舉報的“上門投訴—接待登記—反映情況—報請領導批示—受理—組織調查取證—立案—反饋”等一系列繁瑣程序；而且事件在網絡輿論中更能高度聚焦，形成強大的輿論壓力，引起相關部門的重視，促使事件能夠得到快速解決；同時，網絡的虛擬性能夠更好地保護舉報人的身份信息，降低外界因素的干擾，減少舉報人的思想顧慮，便于相關部門后續調查工作的開展。

二、網絡反腐的現實局限性

從網絡反腐實踐可以看出，網絡反腐作為輿論監督的新形式，對于提升反腐效率具有十分重要的現實意義。但是，我們在肯定網絡反腐成績的同時，也不能忽略它自身存在的不足，在實際運作過程中，網絡反腐也存在一些亟待解決的問題。

(一)網絡信息質量參差不齊

我國的網絡反腐正處在蓬勃發展期，特別是十八大以來，民眾的反腐熱情空前高漲，越來越多的民眾加入網絡反腐大軍。在這種背景下，網絡反腐平臺也如雨后春筍般成長起來，除了官方公布的政府反腐網站外，各大網絡、論壇、微博等一時間也都成為網絡反腐的戰場，反腐渠道不可謂不多。雖然其中有真實有效的信息，但同時也摻雜著許多捕風捉影甚至惡意中傷的信息，不但給被檢舉者的工作和生活造成了不良的影響，也浪費了政府有關部門的人力、物力和財力。同時，在民間網絡反腐平臺上，民眾舉報、揭發相關人員和事件帶有很大的隨意性，有很多舉報信息不符合規范，如缺乏檢舉人的姓名和聯系方式、缺乏對事件經過的清晰描述、缺乏充足的檢舉證據等，這些為紀檢機關的線索跟進和調查取證帶來了困難。

(二)網民法治意識不強

我國目前的網民已超過半數以上，網民規模大，成分復雜。就網絡反腐人員的組成來看，既有公檢法機關人員、專家學者、反腐專業人士，也有深受腐敗傷害的普通民眾，還有很大一部分的“散兵游勇”，他們平時蟄伏于虛擬的網絡世界里，一旦有人曝出“貪官”，大家便會紛紛出動，參與到聲討大軍中來。據《第37次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，目前我國的網民學歷結構呈低端化變動趨勢。截至2015年12月，網民中具備中等教育學歷的群體規模最大，初中及以下學歷的網民占全體網民的51.1%，大專學歷的網民占19.6%。與2014年底相比，小學及以下學歷人群占比提升了2.6個百分點，中國網民繼續向低學歷人群擴散[2]。一般來說，學歷越高，思考問題越理性，發表的言論也相對具有較高的客觀性；反之，則容易缺乏獨立思考，人云亦云，發表較為偏激的言論和做出偏激的行為。在網民素養不高、法治意識不強的情況下，網絡社會的匿名性和隱蔽性，很容易使部分網民喪失理性的束縛，肆無忌憚地濫用民主權利，通過曝光“小三”“艷照”“私生子”展開娛樂化、低俗化的人身攻擊，甚至利用“人肉搜索”侵犯他人隱私。更有甚者，一些居心叵測的人利用群情激憤操控輿論、造謠生事，將矛頭直指政府，給健康的網絡環境與社會穩定和諧造成了不良影響。

(三)政府回應的不確定性

網絡反腐作為輿論監督的一種形式，它本身不具備直接懲治腐敗的權力，它必須與現實的權力反腐進行有效的銜接才能發揮作用。在網絡反腐過程中，網民為政府部門提供的各種反腐信息必須引起政府相關部門的關注和介入，并進行立案調查，各種網絡反腐案件才能得到處理。但政府部門能否進行有效的政治回應帶有很大的不確定性，這一方面是由于網絡監督本身是一種軟監督，網民的監督主體的合法性尚不明確，網民無法律依據運用強制手段迫使政府及其相關工作人員采取積極的態度，是否回應和處理很大程度上要取決于政府相關工作人員的個人素質和價值評判，如果網民發布的信息不足以引起政府的注意，很有可能就會石沉大海；另一方面，網絡揭發舉報取得反腐成功帶有很大的偶然性，不是所有的舉報信息都能進入公共視野，出于政治社會穩定的考慮，一些政府官員采取審慎甚至是警覺的態度，特別是一些地方政府出于維穩政績的考慮，有很大一部分舉報信息被相關管理部門屏蔽掉了，很多有價值的反腐信息難以進入政府相關部門進行處理，使網絡腐敗案件后續調查工作難以開展。

(四)網絡反腐工作機制不健全

相對于蓬勃發展的網絡反腐實踐，我國的網絡反腐體制機制還不順暢，信息曝光、信息篩選、信息受理、查處以及腐敗行為的追究和懲處等一系列環節銜接還不連貫，工作流程、職責劃分、結果處理等各項工作還缺乏相應的法律法規的引導。面對紛繁復雜的網絡舉報信息，網上曝光的信息達到什么要求才有必要進行關注，網絡輿論達到什么程度才需要官方介入，介入的程序是什么，由什么部門來介入，這些問題還不明晰；如何在尊重公民言論自由和禁止人身攻擊兩者之間找到平衡點，如何既鼓勵網民反腐舉報，又能很好地保證舉報人的信息安全等方面還沒有具體的措施。由于沒有一個系統的法規和條例規范，沒有統一的運作程序、工作流程、接納和反饋機制，導致網絡反腐囿于“運動式”反腐的牢籠，難以做到規范化操作[7]。

三、構建網絡反腐運行新機制

網絡反腐離不開民眾的參與熱情，更需要具體運行機制的支撐。從對我國網絡反腐局限的分析可以看出，我國的網絡反腐還有很大的隨意性，受個人意志、主觀判斷的影響較強。要使網絡監督不受網民和權力部門主體隨意性的影響，就必須建立起一套網絡反腐規范運行的機制，使網絡反腐運作過程的各個環節明確規范、有序銜接。

(一)構建完善的網絡反腐聯動機制

從網絡反腐案件的處理過程來看，一般的網絡反腐過程通常遵循一個共同的行動邏輯，即：個體網民利用網站、論壇、微博等網絡平臺發布舉報信息，引起其他網民的關注，形成輿論氣候，媒體追蹤，對政府產生輿論壓力，政府介入并展開調查、處理。從整個過程來看，涉及到個體網民、網絡共同體、傳統媒體、政府相關部門幾個主體，涉及信息曝光、信息發酵、網絡熱議、媒體跟進、政府回應等幾個環節。其中，網民信息曝光是實施網絡反腐的起點，曝光的信息能否發酵引起網絡熱議和媒體跟進是引起政府相關部門關注的關鍵，政府相關部門能否積極回應、處理是網絡反腐有效與否的決定性因素。從整個過程來看，只有建立網民、網絡共同體、傳統媒體、政府相關部門的聯動機制，才能實現網絡反腐的目標。由此可見，網絡反腐是一個系統工程，要樹立全局意識和整體觀念，在網絡反腐過程中，網民、媒體、政府相關部門應相互配合、相互協調，協同努力，形成反腐合力，構建相互支撐、相互促進、相互聯系的完整的網絡反腐體系。

(二)構建有效的網絡輿情汲取機制

反腐信息作為網絡反腐的起點，其質量的高低直接影響著網絡反腐進程的快慢，其能否引起政府的關注直接影響著網絡反腐目標的順利達成。由于互聯網具有低門檻、匿名性和隱蔽性等特點，網民在網絡中的信息披露行為非常便捷，致使反腐信息更加龐雜，政府如果不能從龐雜的反腐信息中篩選出嚴重的腐敗事件，這些嚴重的腐敗事件信息就很容易“石沉大海”。由于參與主體的素質不同，在眾多的信息中，可能存在一些虛假甚至是惡意攻擊的信息，因此，應該構建有效的網絡輿情汲取機制。既要尊重網民的網絡話語權，又要對網絡中充斥的各種信息進行篩選、甄別，剔除虛假信息，確定真實信息，回應惡意攻擊性信息以及追蹤不完善的信息，這就需要通過專業手段和專業人員對各種網絡反腐信息進行相應的處理，讓網絡反腐信息真正成為政府反腐部門處理腐敗案件的重要信息來源。為了利用網絡渠道充分挖掘出真實有效的反腐信息，政府輿情部門應該搭建起與網民、網絡共同體、傳統媒體實施有效互動的信息溝通平臺，便于網民、傳統媒體與政府相關機構開展信息交流和良性互動，以便使真實有效的信息能夠及時進入政府工作程序。

(三)完善網絡反腐信息快速反應機制

網絡反腐只是提供反腐信息，無權直接處理腐敗案件，要想使網絡反腐達到反腐目標，歸根結底還得看政府部門是否重視，看政府面對各種網絡反腐信息時能否給予積極的回應。眾多網絡反腐實踐表明，面對網民熱議的反腐信息，如果政府不能給予及時的回應，各種言論、各種猜疑、各種謠言就會喧囂塵上，很容易使民眾對政府反腐決心產生猜疑，認為政府反腐只是在做不動真格的“假戲”[8]。因此，相關政府部門應建立快速反應機制，面對網絡反腐信息，及時甄別，快速回應，及時成立調查處理小組，并將調查進程及結果及時向網民公布。如果某些問題由于各種原因不能立即處理，也要給網民一個回應。政府相關部門對網絡反腐信息能否及時作出反應和處理，關系到政府的公信力和政府執行的有效性，也關系到網民參與反腐的積極性。

(四)建立有效的網絡輿情監管機制

網民參與網絡反腐、揭露腐敗的熱情是值得鼓勵和肯定的，但是由于網民的素質參差不齊，存在著許多非理性的因素，網民的熱情可能會被別有用心的人所利用，被虛假的信息所誘導，使正常的網絡輿論演變成非法的網絡暴力，進而引發社會群體性事件，破壞社會的和諧與穩定。因此，政府必須在網絡輿論中掌握主導權，密切關注網絡輿情的發展動向，有效控制網民理性發表意見，對偏激性言論，特別是詆毀性的言論進行有效的糾正，及時了解網絡輿論發展的新動向[9]。具體來說，一方面，政府要通過互聯網來了解民情民意，對網絡輿論進行理性引導，對客觀的輿論進行肯定，對偏激的輿論進行引導，對虛假的輿論進行打擊；另一方面，要利用權威媒體搶占輿論制高點，發揮其對網絡輿論的監督和引導作用，有效避免網絡輿論傳播的負面效應。

(五)建立完善的網絡反腐法律機制

與開展得如火如荼的網絡反腐實踐相比，我國的網絡監督、網絡反腐的法律建設還亟待完善。目前，我國的相關法律都是圍繞互聯網信息、互聯網安全管理等方面制定的，如《中華人民共和國網絡安全法》《互聯網管理條例》《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》《互聯網電子公告服務管理規定》《互聯網群組信息服務管理規定》等；而針對網絡反腐、網絡監督方面，還缺乏強制性的立法規范和約束，這嚴重阻礙了網絡反腐的有序健康發展。

目前，推進我國網絡反腐法律機制建設應圍繞三個方面進行：一是建立相關法律法規，明確網民的權利和義務，規范網民反腐監督的手段和途徑，保證網民自由言論權和網絡監督權的正確行使；二是應該圍繞政府進行網絡監管的程序推進法律法規建設，對政府何時介入、哪個部門介入、以怎樣的方式介入、政府介入結果如何認定等一些細節問題做出具體的規定，使政府相關部門對網絡輿論進行監督和管理有法可依；三是圍繞網絡監督的獎懲措施推進法律法規建設，對真實的舉報采取相應的保護和獎勵措施，對于侵犯他人隱私、誣陷造謠、人身攻擊的行為，給予相應的法律制裁，使網絡監督逐步步入法制化、規范化、制度化的軌道[10]。