新時代村級檔案管理研究
——基于40年來我國村級檔案管理的回顧與展望

祁天嬌/中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

我國改革開放至今已歷40年，村級檔案管理也經(jīng)歷了40年的發(fā)展，對村級檔案管理在過去40年的發(fā)展進行梳理，也是對農(nóng)村改革開放40年歷程進行回顧。2017年12月，習近平在中央農(nóng)村工作會議上部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，村級檔案管理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一項基礎(chǔ)性工作，受到了新的重視。2018年1月，國家檔案局聯(lián)合民政部、農(nóng)業(yè)部頒布《村級檔案管理辦法》[1]，從國家層面要求實現(xiàn)村級檔案管理規(guī)范化，這標志著村級檔案工作被納入國家檔案資源管理的整體戰(zhàn)略中。在這樣的背景下，有必要對村級檔案管理40年的發(fā)展歷程進行回顧總結(jié)，并探索新的發(fā)展模式。

村級檔案管理的學(xué)術(shù)研究起源于上世紀80年代。1983年韓星波以浙江慈溪為案例提出加強村級檔案工作[2]，此后學(xué)者針對村級建檔[3]、村級檔案工作規(guī)范化[4]、村級檔案利用[5]、村級檔案特殊政策[6]、村級檔案文化建設(shè)[7]等若干主題進行了研究。雖然至今研究成果斐然，但總體上存在以下不足：一是研究多是從某地案例出發(fā)研究具體環(huán)境中的具體做法，缺少對一般村級檔案管理普遍規(guī)律的理論總結(jié)；二是大多數(shù)研究成果是對當時當?shù)卮寮墮n案工作的一般描述性研究，缺少跨越地域和歷史階段的綜述性研究；三是理論成果依賴實踐結(jié)果，缺乏創(chuàng)新性的、能夠推動實踐的理論研究。

本文將采取文獻研究法，旨在跨越具體案例、地區(qū)和時間的限制，結(jié)合農(nóng)村歷史發(fā)展的縱向視角與村級檔案工作的橫向視角，回顧我國村級檔案管理40年發(fā)展的一般規(guī)律與變化趨勢，分析村級檔案工作的現(xiàn)存問題，并在鄉(xiāng)村振興背景下展望未來我國村級檔案管理的新發(fā)展。

1 多維驅(qū)動下的村級檔案管理體系建設(shè)過程

村級檔案管理體系包括村級建檔、規(guī)范管理、提供利用、調(diào)整結(jié)構(gòu)和優(yōu)化技術(shù)等多個方面，這一建設(shè)過程既是檔案管理完整業(yè)務(wù)鏈的體現(xiàn)，也受到不同歷史時期社會多元因素的驅(qū)動。

1.1 體制改革驅(qū)動下的村級建檔

我國村級建檔是伴隨上世紀70年代末的農(nóng)村改革起步的，總體呈現(xiàn)出“由點到面”的特點。1979年改革開放后，部分農(nóng)村社、隊開始建檔，但始終未成氣候。1983年，農(nóng)村基本完成政社分離后，村級檔案有了基本的建設(shè)單位和負責人，村級建檔逐漸成為鄉(xiāng)村管理工作的常規(guī)內(nèi)容。當時村級檔案管理要為政治體制的過渡服務(wù)，因此一方面要整理歷史檔案，包括原公社的文件材料和政社分離過渡時期的文件材料等；另一方面要建立農(nóng)村文書檔案常規(guī)管理制度，包括確立鄉(xiāng)、村文書人員，設(shè)置專門的檔案管理崗位和村級檔案室，建立符合農(nóng)村新政治體制要求的完整文書歸檔制度等[8]。90年代農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后，村級建檔主要任務(wù)轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村企業(yè)、產(chǎn)業(yè)與事業(yè)發(fā)展提供支持。從建檔范圍來看，村級檔案早期以村文書檔案與會計檔案等為主，之后增加了村辦企業(yè)檔案與科技檔案、農(nóng)戶檔案、農(nóng)村保險與福利檔案等新檔案門類[9]，體現(xiàn)了為“小康村”建設(shè)服務(wù)的階段性目標；從建檔空間來看，村級建檔逐漸由試點擴展到全國大部分農(nóng)村；從建檔質(zhì)量來看，由于當時國家層面的檔案管理與交接制度尚未明確，農(nóng)村更是缺少檔案管理設(shè)備和專門的檔案人員，村級檔案管理比較混亂，已歸檔的檔案材料散失和損毀現(xiàn)象較為普遍[10]。

1.2 法治建設(shè)驅(qū)動下的檔案規(guī)范化管理

1987年通過的檔案法從國家層面規(guī)范了村級檔案管理，此后以檔案法為依據(jù)、以檔案整理與分類為重點的村級檔案規(guī)范化管理全面展開。一方面，各級檔案部門強化了對村級檔案管理的監(jiān)督和指導(dǎo)，包括開展建檔調(diào)查、專業(yè)培訓(xùn)、入戶宣傳與定期檢查[11]等，幫助村干部等村級檔案管理負責人掌握立卷歸檔、檔案分類、檔案組卷以及檔案裝訂、編號編目與安全保管等業(yè)務(wù)知識，使得村級檔案管理按照文件生命周期的基本規(guī)律規(guī)范化展開。另一方面，地方檔案法規(guī)與標準建設(shè)逐漸起步。地方法規(guī)的制定與出臺，為檔案規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)。1995年開始施行的《濟南市行政村檔案管理辦法》，是我國第一個正式立法的農(nóng)村檔案地方法規(guī)[12]。之后，吉林省、河北省等省份從省一級層面對村級檔案管理進行指導(dǎo)和規(guī)范[13]。2007年12月，國家檔案局、民政局、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于加強社會主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作的意見》，從國家層面指出要“夯實基礎(chǔ)，規(guī)范農(nóng)村基層組織檔案的收集與管理”，掀起了村級檔案地方法規(guī)建設(shè)的熱潮。其中，浙江省在村級檔案規(guī)范化管理方面成果顯著。2018年，浙江省委、省政府印發(fā)了《全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 高水平推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化行動計劃（2018—2022年）》，其中“推進農(nóng)村基層檔案規(guī)范化建設(shè)”作為“全面提升鄉(xiāng)村治理能力”的有關(guān)要求被納入進來，浙江省檔案部門將根據(jù)《行動計劃》的要求制定“時間表”、明確“路線圖”，全面推進農(nóng)村基層檔案規(guī)范化建設(shè)，加快融入基層便民服務(wù)體系和實現(xiàn)農(nóng)村檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

1.3 民主自治驅(qū)動下的檔案公開利用

1998年，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出加強農(nóng)村基層民主法治建設(shè)，其中最重要的措施之一就是村務(wù)公開，而村務(wù)公開的首要環(huán)節(jié)就是村級檔案開放[14]。首先要“有檔可看”，在收集村級黨務(wù)、政務(wù)和村級經(jīng)濟檔案之外，注重收集民生檔案，包括土地承包、資產(chǎn)處理等檔案，這些檔案關(guān)系到村民的切身利益；其次要“信息公開”，開放反映村干部收入、宅基地使用等情況的檔案；再者要“檔盡其用”，不僅可以利用戶籍管理、房產(chǎn)土地契約等檔案服務(wù)村級行政管理，還可以利用家庭檔案等服務(wù)村民自治、利用歷史檔案服務(wù)村志編寫與農(nóng)村文化建設(shè)；最后要“為民服務(wù)”，從為管理者服務(wù)到服務(wù)于村民、村企業(yè)以及其他相關(guān)主體，村級檔案成為面向全體村民開放的信息資源。

1.4 文化保護驅(qū)動下的檔案結(jié)構(gòu)調(diào)整

21世紀初，鄉(xiāng)村文化建設(shè)與保護政策推動了“歷史文化名村”的評選與“民俗村”“文化村”等概念村的出現(xiàn)，村級檔案作為重要的評選和建設(shè)依據(jù)，在內(nèi)容建設(shè)上呈現(xiàn)出明顯的文化轉(zhuǎn)向。為服務(wù)鄉(xiāng)村歷史傳承、文化保護與旅游開發(fā)，村級檔案結(jié)構(gòu)開始調(diào)整，歷史、文化、教育等成為新的更為重要的建檔門類。在空間結(jié)構(gòu)上，村級建檔突破了原有的“行政村”限制，形成一個區(qū)別于行政區(qū)劃、意在保留民俗文化的新檔案社區(qū)，并以民俗、文化、歷史等為對象，形成新的建檔、管理與利用模式[15]。在時間結(jié)構(gòu)上，與建檔初期的歷史檔案整理只關(guān)注“政社分離”前的生產(chǎn)隊管理資料不同，更多反映農(nóng)村變遷的歷史檔案被重新收集和整理。在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上，民間自發(fā)成立的村檔案館或者村文化展廳相繼出現(xiàn)，與古村落歷史文化有關(guān)的重要典籍、家譜族譜等得以登記建檔，此外農(nóng)村古建筑數(shù)據(jù)庫得以建立，農(nóng)村口述資料得以形成[16]。

1.5 技術(shù)變革驅(qū)動下的檔案數(shù)字轉(zhuǎn)型

受農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的限制，村級檔案數(shù)字化工作起步相對較晚。2004年，湖北省五峰縣通過“計算機填寫農(nóng)戶增收明白卡”的方式，建立起最早的村級電子檔案[17]。但從普及程度來看，村級檔案的數(shù)字轉(zhuǎn)型尚處在“搖籃”中。一方面，村級建檔與檔案管理基礎(chǔ)較差，工作所需的硬件以及電子文件管理系統(tǒng)等軟件皆不完備，檔案資源實體質(zhì)量較差，尚不足以支持廣泛的電子化和數(shù)字化；另一方面，受經(jīng)濟與教育發(fā)展水平的限制，村級檔案管理者與農(nóng)村群眾對電子文件的價值認識不足、信任尚未建立，也缺少足夠的計算機操作技能。2018年開始實施的《村級檔案管理辦法》明確要求“村級檔案工作應(yīng)當積極推進檔案信息化建設(shè)，配備必要的設(shè)施設(shè)備和檔案管理軟件，建立檔案電子目錄和全文數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)檔案的信息網(wǎng)絡(luò)共享”[18]，因此村級檔案的數(shù)字轉(zhuǎn)型是必然趨勢。

2 村級檔案工作發(fā)展的主要方向與問題

從村級檔案管理體系的建設(shè)過程可以看出，村級檔案資源結(jié)構(gòu)的完善、檔案管理的規(guī)范、利用服務(wù)的優(yōu)化是整體趨勢，但仍然存在尚未解決的“陳疾”并面臨新的挑戰(zhàn)。

2.1 檔案資源結(jié)構(gòu)全面化

村級檔案資源結(jié)構(gòu)是由村級建檔范圍確定的，建檔范圍的擴大與資源結(jié)構(gòu)的完善，是與新時期農(nóng)村建設(shè)的重點從單純的政治、經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向與社會、文化建設(shè)并重同步展開的，總體呈現(xiàn)全面化的向好趨勢。

表1：村級檔案的建檔范圍與內(nèi)容

由表1可以看出，最早的村級建檔以文書檔案為主，主要為記錄村級黨務(wù)工作和行政管理工作。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，會計檔案成為村級檔案的重要內(nèi)容，還增加了土地建設(shè)類、生產(chǎn)經(jīng)營類等經(jīng)濟門類的檔案。近年來，農(nóng)村基層民主建設(shè)快速推進，家庭檔案、村民檔案在維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了越來越重要的作用。當前，反映村落歷史文化的檔案備受重視。

但從具體村落建檔能力來看，目前多數(shù)村的檔案管理基礎(chǔ)設(shè)施還不完備，某些經(jīng)濟水平不發(fā)達的村建檔仍然停留在以文書檔案為主的階段。在現(xiàn)有管理水平上，如何快速建立起完備的村級檔案管理體系，需要從設(shè)備、人員、制度以及財政等各方面進行充分考量。此外，新增檔案門類帶來檔案數(shù)量的增加，在數(shù)字技術(shù)發(fā)展的背景下檔案的形式與載體會更加多樣，這就對村級檔案存儲與管理能力提出了新的要求。

2.2 檔案管理有序化

村級檔案法規(guī)制度逐漸完善后，規(guī)范化管理逐漸形成，檔案管理總體呈現(xiàn)有序化趨勢，但村級檔案規(guī)范化管理在不同地區(qū)存在巨大差異。首先，受到農(nóng)村經(jīng)濟水平的限制，不同地區(qū)檔案管理能力不同。經(jīng)濟較為發(fā)達、建檔起步較早的村已經(jīng)進入村級檔案規(guī)范化管理階段，但對于貧困村來說，其建檔任務(wù)仍未完成，在建檔質(zhì)量無法保證的情況下很難實現(xiàn)規(guī)范管理。其次，不同地方的檔案門類差別較大，檔案管理方法也是各村各法，統(tǒng)一管理難度大。再者，村級檔案本身的特點決定了管理的難度，如有些村級檔案以文書材料為主，涉及內(nèi)容多但數(shù)量少，正規(guī)行文少且文書形式不規(guī)范，檔案立卷難度大。

2.3 檔案利用社會化

隨著農(nóng)村社會發(fā)展重點的變化，村級檔案的價值逐漸多元化，村級檔案的利用與服務(wù)整體上呈現(xiàn)出社會化的趨勢，但目前村級檔案在服務(wù)社會維穩(wěn)、文化建設(shè)與科研教育上表現(xiàn)不佳。一方面，村級檔案為村民維權(quán)提供服務(wù)的渠道不暢通。村級檔案中的家庭檔案等，記錄了每戶村民的家庭狀況、行為表現(xiàn)等，一般與村級評選獎罰等直接掛鉤，構(gòu)成了村內(nèi)信用體系[24]，但現(xiàn)有檔案利用手續(xù)繁瑣，不能為村民提供直接、及時的信用證明，給村民維護合法權(quán)益帶來了困難。另一方面，現(xiàn)有的村級檔案整理和利用體系不科學(xué)，不能為復(fù)雜的研究與教育活動提供支持。開展村史研究、村志編寫等工作，需要更完整的檔案內(nèi)容和更全面的檔案呈現(xiàn)，但村級檔案不能滿足這樣的利用需求。

3 未來發(fā)展趨勢

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是包含經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)與民主法治建設(shè)等多方面的農(nóng)村全面發(fā)展戰(zhàn)略，村級檔案必須形成更為全面的資源體系，并突破舊有的管理模式，為服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供更加靈活、多樣、實用的檔案服務(wù)。

3.1 建設(shè)村級檔案資源網(wǎng)絡(luò)

未來村級檔案資源體系應(yīng)該“全”且“優(yōu)”，即內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這就需要突破傳統(tǒng)空間的限制，建設(shè)全新的村級檔案資源網(wǎng)絡(luò)。一方面要突破地域限制。傳統(tǒng)的村級建檔按照行政區(qū)劃開展，忽略了中國農(nóng)村廣泛存在的村落之間的聯(lián)系，如不同村落在遷移、合并、劃分等過程中可能產(chǎn)生歷史或文化上的繼承性或關(guān)聯(lián)性，僅以一村為建檔對象，很容易破壞村落之間歷史或文化上的完整性。因此建設(shè)新的村級檔案資源網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)該突破行政區(qū)域的局限，以具有歷史或文化上的繼承性或關(guān)聯(lián)性的若干村落為建檔對象，形成關(guān)于村群的完整檔案體系。另一方面要突破領(lǐng)域限制。傳統(tǒng)的村級建檔主體是農(nóng)村基層組織，其建檔視角相對固化，多從行政管理領(lǐng)域考慮村級建檔工作的實施。建設(shè)新的村級檔案資源網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該納入更多的社會力量，要從更多元的視角考慮建檔內(nèi)容與方法，如從農(nóng)村企業(yè)文化視角建設(shè)村企業(yè)檔案、從建筑工程視角建設(shè)村歷史建筑檔案、從新聞傳播視角收集和留存村民口述資料等。

3.2 建設(shè)村級檔案管理網(wǎng)絡(luò)

傳統(tǒng)村級檔案工作模式包括村檔村建村管模式和村檔鄉(xiāng)建鄉(xiāng)管模式兩種[25]，然而無論是由村自建自管，還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以村為單位立卷歸檔并統(tǒng)一保管，都是對檔案實體的集中管理，在實際工作中難免出現(xiàn)村企業(yè)利用本企業(yè)檔案難、村民因不信任故不移交檔案自行保存等問題。村級檔案管理網(wǎng)絡(luò)旨在突破集中管理模式，在充分調(diào)查并掌握本村檔案資源內(nèi)容與數(shù)量的基礎(chǔ)上，采用邏輯集中的方式，將檔案保存和管理的權(quán)力下放給檔案形成者或所有者，如村企業(yè)自行保管本企業(yè)檔案、村民自行保管家譜族譜等；但在建檔范圍內(nèi)的檔案都應(yīng)在村檔案室或鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館（室）登記基本信息，包括名稱、數(shù)量、內(nèi)容、形成者、所有者、保存位置和保存狀況等，形成帶有“指南”性質(zhì)的村級檔案目錄，以滿足不同主體的利用需求。在這個網(wǎng)絡(luò)中，各村檔案形成者或所有者成為最基層的檔案保管者，村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政組織與檔案部門則負責檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)。這種管理網(wǎng)絡(luò)能夠尊重檔案形成者與所有者對檔案資源的保管意愿，并發(fā)揮檔案行政部門的監(jiān)督指導(dǎo)作用，形成村級檔案管理的協(xié)同機制。

3.3 建設(shè)村級檔案利用網(wǎng)絡(luò)

村級檔案的利用應(yīng)該突破“官方建檔官方用”的傳統(tǒng)做法，在明確村級檔案利用主體的多元性基礎(chǔ)上，滿足不同利用主體的利用需求。建立村級檔案利用網(wǎng)絡(luò)，首先要識別不同主體的利用需求。對于基層管理者來說，文書檔案、會計檔案等要目錄完整、能準確查詢，可以發(fā)揮村級檔案提供參考的作用；對于村企業(yè)經(jīng)營者來講，經(jīng)濟檔案、科技檔案等應(yīng)該完整保存，使之成為企業(yè)制定發(fā)展計劃、解決經(jīng)濟糾紛的重要憑證；對于一般村民來講，家庭檔案等應(yīng)該真實記錄，能夠反映他們的真實生活，并能幫助他們維護合法權(quán)益；對于研究者來講，村級檔案應(yīng)該能夠記錄村落歷史、反映村落文化現(xiàn)象，成為村落研究的資料來源。其次要提供不同的服務(wù)方式。一般的檔案查詢，可由村務(wù)公開窗口或村檔案閱覽室提供；經(jīng)濟類檔案的查詢，可通過制成年度匯報、統(tǒng)計報表等形式，提供更直接的利用；村史、村志等編研成果，可以通過舉辦展覽、編纂普及讀物等方式提供查閱。此外，應(yīng)積極利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，提供更加直接和豐富的檔案查閱利用渠道。