論畜牧獸醫綜合執法中的強制措施

文│李太英 張芳榮 孫志征 孫德武 祁廣勛 （河南省信陽市動物衛生監督所）

鄢桂華 （河南省信陽市畜牧獸醫工作站）

蔡永超 （河南省動物衛生監督所）

易先國（信陽農林學院牧醫工程學院）

堅持全面依法治國和堅持以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，畜牧獸醫綜合執法機構依法開展畜牧獸醫綜合執法工作，是遵循“依法治牧、執法為民”的宗旨意識，扎實踐行依法行政和構建法治政府的具體實踐。畜牧獸醫綜合執法機構和執法人員在履行法定職責采取行政強制措施時，應該依照法定的程序，嚴格保障行政相對人的程序性權利。

為了規范公權力，保障畜牧業的健康發展，保護行政相對人的合法權益，正確行使畜牧獸醫綜合執法強制措施，畜牧獸醫綜合執法機構的人員應該是當然的信仰和遵守法律的主體。《行政強制法》第二條規定∶“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為?！毙竽莲F醫綜合執法機構在實施辦理畜牧獸醫綜合執法案件時，為了避免危害情形進一步擴大，對違法行政相對人采取強制措施是必要的。根據依法行政，規范公權力依法運行，保護行政相對人合法權益的一般行政法原理，本文從依法行政和保護行政相對人合法程序性權利的視角，重點討論《行政處罰法》及《動物防疫法》《飼料及飼料添加劑管理條例》《獸藥管理條例》中規定的行政強制措施，對《行政處罰法》中的先行登記保存證據及有關實體法律、行政法規中規定的強制措施進行了探析。

一、基礎性強制措施

《行政處罰法》是對行政處罰實體部分與程序部分的規定，必須嚴格遵守。對于畜牧獸醫綜合執法機構而言，行政處罰強制措施可以在一般程序中依法采用?！缎姓幜P法》第三十七條規定：“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據?！痹摋l實體部分授權行政機關實施行政處罰時可以采取先行登記保存證據的措施，程序部分規范在實施先行登記保存證據措施時，必須經行政機關負責人批準，并應當在七日內對采取的先行登記保存證據作出處理決定。這種實體部分授權、程序部分規范權力運作的模式在《行政處罰法》中多有體現。

二、畜牧獸醫綜合執法中的行政強制措施在一般法律、行政法規中的體現

1.《動物防疫法》中的強制措施?！秳游锓酪叻ā返谖迨艞l規定：“動物衛生監督機構執行監督檢查任務，可以采取下列措施，有關單位和個人不得拒絕或者阻礙：……（二）對染疫或者疑似染疫的動物、動物產品及相關物品進行隔離、查封、扣押和處理”。動物衛生監督機構（畜牧獸醫執法機構）大多數是地方畜牧獸醫綜合執法的實際承擔者，其辦理動物衛生監督案件，是履行《動物防疫法》規定的動物衛生監督職責的行為。從該項規定可以看出，動物衛生監督機構在執行監督檢查任務時，對染疫或疑似染疫的動物、動物產品“可以采取查封、扣押、隔離”的強制措施。

2.《飼料和飼料添加劑管理條例》中規定的強制措施?！讹暳虾惋暳咸砑觿┕芾項l例》第三十四條：“國務院農業行政主管部門和縣級以上地方人民政府飼料管理部門在監督檢查中可以采取下列措施：……（三）查封、扣押有證據證明用于違法生產飼料的飼料原料、單一飼料、飼料添加劑、藥物飼料添加劑、添加劑預混合飼料，用于違法生產飼料添加劑的原料，用于違法生產飼料、飼料添加劑的工具、設施，違法生產、經營、使用的飼料、飼料添加劑。”可見，畜牧獸醫綜合執法機構在承擔辦理飼料類綜合執法案件時，以主管部門的名義采取“查封、扣押”措施是法規明確規定的。

3.《獸藥管理條例》中規定的強制措施?！东F藥管理條例》第四十六條規定：“獸醫行政管理部門依法進行監督檢查時，對有證據證明可能是假、劣獸藥的，應當采取查封、扣押的行政強制措施，并自采取行政強制措施之日起7個工作日內作出是否立案的決定；需要檢驗的，應當自檢驗報告書發出之日起15個工作日內作出是否立案的決定；不符合立案條件的，應當解除行政強制措施；需要暫停生產、經營和使用的，由國務院獸醫行政管理部門或者省、自治區、直轄市人民政府獸醫行政管理部門按照權限作出決定。”該規定授權畜牧獸醫綜合執法機構在承辦查處假、劣獸藥案件時，可以以主管部門的名義采取“查封、扣押”的行政強制措施。對該類型案件的查處，也可以遵循“先采取強制措施，后立案”的辦案程序。

三、先行登記保存與查封、扣押強制措施的較析

強制措施的實施，特別是行政機關對于查封、扣押強制措施的實施，必將對行政相對人的權益產生影響，因此，從“規范行政權運作，保護行政相對人合法權益”的考量，《行政強制法》第二十五條對查封、扣押的期限規定為“查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規另有規定的除外。”

1.先行登記保存證據與查封、扣押強制措施的共同點。一是在采取實施時，僅在一般程序中適用；二是實施前必須經行政機關的負責人批準；三是由2名以上執法人員實施；四是須向行政相對人出示執法身份證件。

2.先行登記保存證據與查封、扣押強制措施不同點。一是查封、扣押的期限一般不得超過三十日，而先行登記保存證據自采取措施時須在七日內作出處理決定；二是對于查封、扣押強制措施本身，《行政強制法》第八條規定，行政相對人有依法申請行政復議和提起行政訴訟的權利。對于執法機關實施的先行登記保存證據本身，法律并沒有明確規定行政相對人獨立的復議、行政訴訟的權利。

四、先行登記保存證據與查封、扣押強制措施在畜牧獸醫綜合執法中的適用

先行登記保存證據措施是《行政處罰法》賦予各級行政機關辦理行政處罰案件時所采取的臨時性執法手段與措施，是普遍適用的，但是在實際辦理行政執法案件中，七天的處理期限對于執法機關而言過于倉促，不利于畜牧獸醫綜合執法案件的查處。查封、扣押兩種行政強制措分別見之于《動物防疫法》《獸藥管理條例》各實體法，是實際執法工作中通常應該采用的兩種執法措施，但是其本身又有可訴性，因此給案件的辦理帶來了不確定的風險因素，畜牧獸醫執法機構在實際工作中采取這兩種措施時，要秉持“依法治政、執法為民”的宗旨思想，依照法定的步驟程序規范實施，給予相對人充分的權利救濟，從而把行政執法的風險消滅在萌芽狀態。

總之，在畜牧獸醫綜合執法過程中，必須嚴格執法，規范公權力合法合理實施強制措施，避免濫用或不作為現象的發生，這就要求執法人員具有較高的法律及專業素養，并且具有高度的責任感和使命感。