“隱性形式主義”亟待破除

周少來

形式主義為何長期存在？這絕非以“干部作風素質”所能簡單解釋。在全面從嚴治黨層層傳導的壓力下，各種公開的、顯性的形式主義大為減少，但各種“隱性形式主義”不減反增，令基層干部頭痛不已，如最近討論較多的“痕跡主義”。這值得人們深思。

隱性形式主義不像顯性形式主義那樣“粗暴簡單”、易于察覺，而是潛藏或裹挾在各種政策的宣傳和執行之中，甚至打著“加強管理”等各種旗號，造成“資源空耗”“體制空轉”“政策空懸”“治理無效”。比如“用文件落實文件”，只見層層文件轉發，不見落實細則，不見聯系實際，更沒有落實文件的切實行動；上級忙于開會檢查，下級忙于應付檢查；對于中央和上級的政策，進行“形式化落實”“選擇性落實”，甚至“扭曲性落實”。看似大家都在忙，但實際效果寥寥。

各種形式主義的頑固難除，當然有“干部作風和素質”的問題，但其能夠長期潛伏隱存，其實背后有著深刻的體制根源。

層層加碼的壓力型體制。層層下傳壓力，層層加碼壓力，各級黨政干部在感受到“壓力山大”的同時，也更加“謹小慎微”“惟上是從”。為了盡快將“壓力”傳遞給“下層”，也為了盡快地完成本級的“政治任務”，在“堅決執行中央決策”的旗幟下，“隱藏”在各種形式合法、表態高調的“會議和文件”中的形式主義，就十分“合理”地隱身和存在下來。

層層下卸責任的追查機制。在層層召開會議、層層宣講文件的同時，“一層又一層的行政責任書”也就同時簽訂了，最終的“實施單位”都“落實”到基層鄉鎮政府。之后，上級部門的“責任”，就是不斷地“檢查和監督”。而基層鄉鎮政府作為“行政終端”，再也不能夠“下卸責任”，面對“幾十個項目任務、幾百次檢查驗收”，在“人少事多”的困局中，只能“硬著頭皮應付”。所以，越到基層，各種隱性形式主義就越嚴重，“精準扶貧變成了精準填表”，“高質量完成任務變成了高質量迎接檢查”。

各種隱性形式主義，作為資源空耗、治理無效的體制空轉，讓基層干部深惡痛絕，但在現有“體制慣性”下又不得不為之。為了遏制并根除隱性形式主義，就必須推進全面的體制改革和機制創新。

第一，減少行政層級，明確各級責任。深化現有的中央、省級、市級、縣級、鄉鎮五級行政體制，轉向中央、省級、縣級三級體制，中央管省級、省級管市縣級（省管市、省管縣體制）、縣級管鄉鎮級（鄉鎮作為縣級政府的派出機構）。賦予省級、縣級政府更大的地方治理自主權，同時精簡縣級各個黨政部門的機構和編制，充實基層鄉鎮的編制和人員。明確“三級政府”的各自權力與責任，配合以財稅體制改革，充實縣、鄉各級政府的財力基礎，防止“權力上收、責任下移”的制度慣性。

第二，充分賦權授能，充實基層活力。現在的鄉鎮基層政府，已陷入“權小事多責任大”的制度性困局。“權責不等”的負重運行，迫使鄉鎮政府呈現“半政府”狀態。通過體制改革后，鄉鎮政府作為縣級政府的“派出機構”，充實機構和編制，行使完整的一級政府職權，使其治理鄉村的自主性和能動性得以充分發揮。

第三，大幅減少各類檢查評比，擴大人民群眾的參與和監督。現行的各級各類、交叉重復的檢查評比和考核評優，廣大人民群眾是很少參與和知情的。其實，各級政策的落實情況和基層的治理績效，基層人民群眾是最了解的。所謂“千百次的考察評比，不如老百姓的幾句大實話”。應從法律上確立人民參與治理的權利體系，多用人民群眾滿意度調查替代體制內考評。

第四，大幅減少各種重復交叉的“文山會海”，嚴格控制各機關內部的“量化管理”，賦予基層干部創新干事的積極能動性。一是各種責任“下放”的同時，需要把相應的權力和自主性同時“下放”，賦予基層干部創新的空間。二是制定各級干部“改革創新容錯機制”，分清改革失誤和違紀違法的界限。三是嚴格控制和整合各類“考核填表”“反饋填表”的次數和數量，賦予基層干部創新干事的時間和精力。四是各級紀檢監察部門，在監督反腐倡廉的同時，加強對各種隱性形式主義的監督和根除。

各式各樣的隱性形式主義，絕非通過一兩次“運動式治理”所能根絕。只有通過堅決的體制性改革，完善基層治理體系，充分調動人民群眾參與治理的積極性和能動性，才是杜絕各種形式主義的根本之路。▲

（作者是中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”項目首席研究員）