國內外用能權有償使用和交易最新進展及政策建議研究

張海濱 張龍（中國海洋石油集團有限公司節能減排監測中心）

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，明確提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。習近平總書記多次指出寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。我國能耗高、增長快，已經成為建立綠色低碳的生態文明社會面臨的重要挑戰。實施用能權有償使用和交易制度，可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，形成強有力的倒逼機制，促使企業加強用能管理，通過各種手段有效控制自身能耗，進而促進產業結構的調整升級，加快推動經濟發展方式轉變，為達到我國能耗強度下降目標，實現綠色低碳發展發揮積極作用。

1 用能權有償使用與交易的概念

用能權是指在能源消費總量控制的背景下，用能單位經核定或交易取得的、允許其使用和投入生產的年度能源消費總量指標。用能權有償使用和交易是指用能單位在繳納使用費后獲得用能權，或通過交易獲得用能權。用能單位在規定期限內對用能權擁有使用、轉讓和抵押等權利[1]。

2 國際用能權、節能量交易實踐

目前，國際上的交易用能權/節能量交易制度主要是白色證書制度，意大利、英國、法國以及美國都已經實施白色證書制度，荷蘭、波蘭等國家正在考慮引入白色證書制度[2]。

白色證書制度實施的前提是政府部門為特定的責任主體制定節能目標，責任主體要在規定期限內完成，否則會受到相應懲罰。白色證書代表了實施節能項目所獲得的經過測量和認證的一定數量的節能量。不同責任主體完成節能目標的邊際成本不同，對邊際成本較高的責任主體，如果購買白色證書的費用低于其邊際成本，則更愿意通過購買白色證書完成節能目標。而邊際成本較低的責任主體可以通過出售超額完成的節能量獲取經濟利益[3-4]。

3 國內用能權有償使用和交易實踐

3.1 國家政策要求演變過程

早在2012年黨的十八大報告中就提出，積極開展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度。2014年，國務院印發的《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》提出，建立碳排放權、節能量和排污權交易制度，加快制定節能量交易工作實施方案，依托現有交易平臺啟動項目節能量交易。2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出，結合重點用能單位節能行動和新建項目能評審查，開展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易，建立用能權交易系統、測量與核準體系，這是在國家文件中首次提出用能權交易。2015年10月，黨的十八屆五中全會公報提出，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度。2016年，《“十三五”規劃綱要》提出，建立健全用能權、用水權、碳排放權初始分配制度，創新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易市場。2016年7月，國家發改委印發《用能權有償使用和交易制度試點方案》（以下簡稱試點方案），要求浙江、福建、河南、四川開展用能權有償使用和交易制度試點[5]。

從上述國家政策要求的變化可以看出，在能源消費總量控制制度的前提下，為以較低成本實現能耗總量和強度“雙控”目標，發揮市場配置能源資源的決定性作用，國家逐步從要求開展節能量交易過渡到用能權交易，并從政策研究階段發展到政策試點階段。

3.2 國家試點方案的關鍵點

1）用能權指標的確定。在能源消費總量控制目標的“天花板”下，合理確定用能單位初始用能權。

◇產能嚴重過剩行業、高耗能行業可采用基準法，即結合近幾年產量、行業能效“領跑者”水平以及化解過剩產能目標任務，確定初始用能權；

◇其他用能單位可采取歷史法，即近幾年綜合能源消費量平均值確定初始用能權；

◇結合節能評估審查制度，從嚴確定新增產能的初始用能權，新增高耗能產能能效要達到行業“領跑者”水平，選用一級能效設備；

◇鼓勵可再生能源生產和使用，用能單位自產自用可再生能源不計入其綜合能源消費量。

2）用能權有償使用的原則。配額內的用能權以免費為主，超限額用能有償使用。

3）能源消費量的確認。用能單位年綜合能源消費量通過自我報告、第三方審核、政府抽查等方式予以確認。

4）交易規則。用能權的交易標的為用能權指標，以噸標準煤為單位。用能權指標每年清算一次，買入的用能權計入當年或上一年度用能權指標，但不計入下一年度；剩余的用能權指標不計入下一年度。

3.3 試點省份用能權有償使用和交易進展

截至本文成稿，根據網上公開發布的信息，4個試點省份的工作進度明顯滯后，都未能于2016年完成試點頂層設計和準備工作，下一步工作進展有待觀察。

1）浙江省試點進展。浙江省經信委以政府采購服務的方式，通過單一來源采購，于2017年3月委托中國質量認證中心開展“浙江省用能有償使用和交易制度設計”項目。

2）福建省試點進展。福建省經信委以政府采購服務的方式，通過公開招標，于2017年5月委托北京中創碳投科技有限公司開展“福建省用能權交易市場配套制度研究及配額分配設計服務”項目；于2017年8月委托北京中創碳投科技有限公司、深圳華測國際認證有限公司等5家單位開展電力和水泥行業用能權交易第三方核查及抽查項目。

3）四川省試點進展。四川省已成立用能權有償使用和交易試點工作領導小組，常務副省長任組長，領導小組辦公室設在省發改委。

4）河南省試點進展。2016年12月29日，河南省發改委印發《河南省“十三五”節能低碳發展規劃》，明確指出開展用能權有償使用和交易試點。2017年4月1日，河南省發改委印發《關于組織開展河南省全民節能行動的通知》，要求率先在鄭州、平頂山、鶴壁、濟源等省轄市及其轄區內年耗能5000 t標煤以上的重點用能單位開展用能權有償使用和交易試點工作。

3.4 試點方案印發前節能量交易和用能權交易的探索情況

3.4.1 節能量交易

試點方案印發前，已有5個省市開展了節能量交易試點，另有2個省市針對實施節能量交易進行了方案研究（表1）。

首先，從目前已實施節能量交易來看，其目的主要有兩個：未完成節能量目標的單位通過購買節能量實現政府下達的節能量目標；用于高耗能行業用能單位新建、改建或擴建固定資產投資項目新增能耗平衡替代。

其次，節能量的類型主要有兩種：超額完成政府節能量指標的部分（節能量計算方法根據政府考核要求確定，產值節能量或者產品節能量）；節能技措產生的節能量。

再次，節能量交易價格基本上由政府指導定價，介于20～240元/t標煤。比如福建省，政府下文規定2015年交易價格為50元/t標煤，2016年交易價格為20元/t標煤[6-7]。

另外，從目前網上公開發布的信息看，各地區的交易行為主要是政府主導，行政色彩濃厚，交易不活躍，配套的制度體系不完善，難以實現以市場化的手段促進節能工作的目的。同時，國家的政策導向已由節能量交易轉變為用能權交易，雖然各地方政府仍可繼續實施節能量交易制度，但是總體上看未來節能量交易的前景不明朗，這從山東已廢止節能量交易暫行辦法、福建納入國家用能權交易試點可窺一二。

3.4.2 用能權交易

試點方案印發前，浙江省已開展用能權交易試點（表2）。浙江各試點城市用能權交易的基本原則是“用能總量指標實行核定配額使用（配額內不增加收費）、新增量有償申購、超限額差別收費制度”，即企業的實際能耗在政府核定的用能總量指標之下，對企業基本沒有影響；一旦能耗超過總量指標，則根據企業針對不同的超限額能耗執行有差別的收費制度，而企業的固定資產投資項目新增能耗則需要購買用能指標。

表1 國內節能量交易試點匯總

4 用能權交易與節能量交易、碳排放權交易的異同

4.1 用能權交易與節能量交易

從試點的情況看，節能量交易與用能權交易有很多相似之處。首先，節能量交易的購買節能量完成政府節能量目標與用能權交易的超限額差別收費制度相似，都是未完成政府指標的情況下要繳費；不同之處是節能量交易針對政府節能量目標，用能權交易針對政府能耗總量目標。其次，節能量交易的購買節能量用于固定資產投資項目的新增能耗平衡替代與用能權交易的新增用能量有償申購制度相似，都是要為固定資產投資項目的新增能耗付費。

表2 國內用能權交易試點匯總

4.2 用能權交易與碳排放權交易

從目前浙江省的用能權交易試點來看，用能權交易與碳排放權交易有同有異。

在相同點方面，兩者都是基于總量控制之下的交易，也即是國際上通用的Cap and Trade原理，而且目前用能總量、碳排放總量基本都是免費獲得。

在不同點方面，第一，碳排放權交易可以通過交易所自由進行，用能權交易暫定在企業與政府之間進行，企業雙方不得自行交易，條件成熟后開展企業與企業之間的交易，而且工業用能不得與農業、服務業進行用能權交易。第二，碳排放權交易制度下固定資產投資項目新增排放配額基本是免費分配，而用能權交易制度下固定資產投資項目新增用能要有償購買。第三，浙江省納入用能權交易的企業能耗門檻是3000 t標煤，低于全國碳交易納入門檻10 000 t標煤。第四，浙江省用能權的交易基準價格是100元/t標煤，換算成碳排放大約為40元/t碳排放，略高于目前的碳市場的平均碳價[8]。

5 用能權有償使用和交易政策建議

5.1 用能權有償使用和交易流程

用能權有償使用和交易流程大體上可分為確權、交易、清繳三個過程，具體可分為：企業提交用能權監測計劃；主管部門給企業預發放用能權；用能權交易；企業提交用能情況報告；第三方機構對企業的用能情況進行核查；主管部門根據核查結果發放最終用能權；用能權清繳。

5.2 用能權有償使用和交易技術支撐體系

高質量的用能數據是用能權有償使用和交易的基礎，因此，首先要建立完善的用能權監測、報告、核查技術體系（以下簡稱MRV技術體系），保證企業用能數據的準確。建議從以下三個方面開展工作：

1）做好MRV技術體系頂層設計。在政策法規層面明確MRV的法律地位、相關方的權力和義務、懲罰約束機制等；在管理層面做好運行評估完善機制設計、能力建設、組織和資金支持要求；在技術層面做好標準規范的統籌規劃。

2）做好MRV技術體系的落地、完善。建議國家統一制定用能數據核算標準、指南、操作細則，統一明確用能數據報告格式，統一建設用能數據報送信息系統。

3）做好MRV技術體系的能力建設。在企業層面，建議要求進一步完善企業的能源計量器具配備、檢定、維護管理，嚴格能源統計臺賬管理；在核查機構層面，建議充分利用現有地方節能監察機構、能源審計機構、節能量審核機構，加強機構內部質量控制制度體系建設和誠信教育，保證機構的獨立性和公正性。

在做好MRV技術體系建設的同時，還應考慮建設相關交易配套支撐信息系統。例如：用能權注冊登記簿系統，主要完成用能權分配和簽發、清繳等工作；用能權交易系統，主要用于企業用能權交易。

5.3 用能權有償使用和交易法律制度

用能權交易是典型的政府驅動行為，完善的法律、法規、政策、制度體系是建立用能權交易制度體系的前提和必要條件。如果沒有嚴格的法律法規約束，或者罰則力度不足，用能權交易很難有效落地實施，實現預期目標，在這個方面應該從目前國內碳交易試點立法缺失導致的效果不佳中汲取經驗。因此，建議在國家層面制定《用能權有償使用和交易法》，明確用能權的法律地位，規定用能權交易各利益相關的法律責任，理順用能權交易監督管理機制等。在行政法規層面，制定《用能權有償使用和交易管理條例》，針對用能權管理、市場交易、監測、報告、核查、清繳、信息公開和監督管理以及法律責任等做出原則性規定。在部門規章層面，針對用能權總量確定與分配，交易流程、交易機構、市場調節機制、交易監督管理、第三方機構管理及企業監測與報告管理等進行細化，將上位法進一步具體化、細則化[9-10]。

6 總結

國際、國內在節能量交易方面已有諸多良好實踐，國內正從節能量交易過渡到用能權有償使用和交易。但從總體上看，國內用能權交易試點進展遲緩，在法律法規保障、技術支撐體系建設、頂層設計等方面都少有信息報道，需要政府、機構、企業形成合力，共同有效推進上述工作。此外，用能權交易與碳排放權交易在歷史數據、規范對象、技術支撐體系上存在一定的重疊交叉，制度存在銜接不暢的問題，如何避免重復購買碳排放權、用能權、碳排放權和用能權是否可以互相轉換等一系列技術性問題有待政府主管部門提前統籌考慮和解決，才能真正發揮市場機制在推動節能減排工作中的作用。