深化依法治國(guó)實(shí)踐的理論意蘊(yùn)與重要舉措

錢(qián)格祥

摘要全面依法治國(guó)是新時(shí)代中國(guó)特色主義思想的內(nèi)涵與基本方略之一，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要方面。深化依法治國(guó)實(shí)踐的核心要點(diǎn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。深化依法治國(guó)的重點(diǎn)舉措是：提高立法質(zhì)量，建設(shè)法治政府，提高司法公信力，提高普法水平。

關(guān)鍵詞依法治國(guó) 立法 執(zhí)法 普法 司法

黨的十九大報(bào)告對(duì)于法治方面的論斷，既歸納概括了黨的十八大以來(lái)法治建設(shè)的重要成就，保持了法治建設(shè)方略的連續(xù)性和前瞻性，又針對(duì)法治建設(shè)的現(xiàn)狀提出了新觀(guān)點(diǎn)新舉措。

一、深化依法治國(guó)實(shí)踐的重大意義

（一）法治是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要之一

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，十九大報(bào)告指出，人民對(duì)法治、正義、公平等的要求日益提高，是人民追求高質(zhì)量幸福生活的需要之一。法治能保護(hù)人的財(cái)產(chǎn)、自由和生命，根據(jù)世界正義工程指數(shù)可以看出，凡是法治指數(shù)高的國(guó)家和地區(qū)，人均國(guó)民收入也高。從我國(guó)東部、中部、西部地區(qū)來(lái)看，東南沿海地區(qū)法治化程度較高，官員們依法辦事的能力強(qiáng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育度就越高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的活力就越大。

（二）法治是社會(huì)主義現(xiàn)代化具體目標(biāo)之一

十九大報(bào)告在“三步走”的基礎(chǔ)上分兩階段來(lái)規(guī)劃社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程：在從二〇二〇年到二〇三五年的第一階段，目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。法治方面的目標(biāo)要求是“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”。在從20三五年到本世紀(jì)中葉的第二階段，目標(biāo)是建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。雖然沒(méi)有明確提到法治方面的具體要求，但是法治建設(shè)作為政治文明的重要內(nèi)容，作為治理領(lǐng)域的重要方面，確是現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。從世界近現(xiàn)代史看，那些崛起的大國(guó)沒(méi)有一個(gè)沒(méi)走上法治化的道路；從當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，沒(méi)有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家不是法治國(guó)家。

（三）全面依法治國(guó)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的內(nèi)涵之一

十九大報(bào)告明確指出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是法治建設(shè)方面的總目標(biāo)，全面依法治國(guó)的法治思想無(wú)疑是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不同于傳統(tǒng)中國(guó)的社會(huì)治理體系，也不同于西方國(guó)家的法治體系，就中國(guó)的國(guó)情和執(zhí)政黨的黨情而言，它的體系范圍至少應(yīng)包括法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障、黨內(nèi)法規(guī)等。關(guān)于何為社會(huì)主義法治國(guó)家，中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)徐顯明教授認(rèn)為其主要指標(biāo)是“良法體系完備、法律一體遵循、司法職權(quán)獨(dú)立、權(quán)力制約有效、人權(quán)保障可靠、法律服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)、法學(xué)教育成熟、法治信仰普遍建立。”

（四）全面依法治國(guó)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的基本方略之一

十九大報(bào)告指出，“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。”全面依法治國(guó)思想貫穿于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的十四項(xiàng)工作中，堅(jiān)持以人民為中心，要求人民民主制度化法治化；堅(jiān)持全面深化改革，要求改革不能脫離法治的軌道；堅(jiān)持新發(fā)展理念，要求法治思維貫穿始終；堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，法治價(jià)值蘊(yùn)含其中；堅(jiān)持保障和改善民生，正義公平不可或缺；堅(jiān)持人與自然共生，要求法治保障綠色；堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)，要求善用法治方式；堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，要求提高軍隊(duì)與國(guó)防建設(shè)的法治化水平；堅(jiān)持“一國(guó)兩制”與國(guó)家統(tǒng)一，要求依照憲法和基本法辦事；堅(jiān)持構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，倡導(dǎo)法治天下。全面依法治國(guó)的中國(guó)特色主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合。習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局第37次學(xué)習(xí)時(shí)說(shuō)，“法律是準(zhǔn)繩，道德是基石；法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。”美國(guó)法學(xué)家龐德也認(rèn)為，“中國(guó)在尋求現(xiàn)代化的法律制度時(shí)不必放棄自己的遺產(chǎn)。”既要強(qiáng)化道德對(duì)法治的支撐作用，也要運(yùn)用法治手段解決道德領(lǐng)域突出問(wèn)題。需要指出的是以德治國(guó)的“德”不再是儒家的德治模式“德政與教化并用”，而是江澤民同志強(qiáng)調(diào)的“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義思想道德體系”。我們需知曉：“剛性的法律可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的形式公平，而柔性的德治可以使社會(huì)分配滿(mǎn)足實(shí)質(zhì)公平的要求。”二是依法治國(guó)和依規(guī)治黨相統(tǒng)一。全面從嚴(yán)治黨要高于依法治國(guó)，“依法治國(guó)提供的是一個(gè)社會(huì)的底線(xiàn)秩序，也就是法治秩序。但是全面從嚴(yán)治黨不僅要滿(mǎn)足法治秩序的這些要求，更重要的是它必須滿(mǎn)足社會(huì)秩序、政治秩序的要求”。

二、深化依法治國(guó)實(shí)踐的核心要點(diǎn)

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一

中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求三者有機(jī)統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證，因?yàn)辄h是唯一的執(zhí)政黨，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨的宗旨是為人民服務(wù)的；人民當(dāng)家作主是我國(guó)特色民主決定的，人民是國(guó)家和社會(huì)的主人：依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，三者統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐。為了加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從頂層設(shè)計(jì)和組織保障角度考慮，十九大決定成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌國(guó)家法制與黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法制與民族自治、中央立法與地方立法，保障人民群眾的合法的權(quán)利和利益。

（二）加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作

世界范圍內(nèi)合憲性審查機(jī)制無(wú)外乎以下幾種：以英國(guó)和一些社會(huì)主義國(guó)家為代表的權(quán)力機(jī)關(guān)審查制，以美國(guó)、日本為代表的司法機(jī)關(guān)審查制，以德國(guó)、俄羅斯為代表的憲法法院審查制，以法國(guó)為代表的憲法委員會(huì)審查制。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，也是人民行使權(quán)力的代表機(jī)關(guān)，同時(shí)，各級(jí)人大黨委接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)揮最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)在合憲性審查工作中的主導(dǎo)作用，是符合國(guó)情的，1993年修憲時(shí)，針對(duì)在《憲法》第70條中增加規(guī)定全國(guó)人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)的建議，中共中央指出：“根據(jù)憲法第七十條的規(guī)定，全國(guó)人大可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，憲法可以不再作規(guī)定。”

（三）深化依法治國(guó)實(shí)踐要牢牢抓住“關(guān)鍵少數(shù)”

人民群眾是依法治國(guó)的主體，各級(jí)黨組織和黨員干部是“關(guān)鍵少數(shù)”。黨章等黨內(nèi)法規(guī)要求任何黨組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法，憲法也規(guī)定，一切政黨和個(gè)人都不得違反憲法法律的規(guī)定。黨員是具有先進(jìn)性和純潔性的社會(huì)成員，各級(jí)黨組織是由黨員組成的，因此，全黨上下必須模范信法尊法、守法用法，要增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，拋棄過(guò)去那種不符合法治精神的運(yùn)動(dòng)思維和人治方式。姜明安教授指出，“能否實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)，黨政一把手是否真心實(shí)意推進(jìn)法治建設(shè)是關(guān)鍵。必須通過(guò)激勵(lì)和制約雙重機(jī)制或其他措施促進(jìn)各級(jí)黨政一把手積極履行法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)。”

三、深化依法治國(guó)實(shí)踐的重要舉措

（一）加強(qiáng)立法質(zhì)量建設(shè)

來(lái)自九章研究所2015年的數(shù)據(jù)顯示，“現(xiàn)行有效的252部法律中，共有16556個(gè)法律條文。在“裁判文書(shū)網(wǎng)”上已公開(kāi)1150萬(wàn)份裁判文書(shū)中，8924條現(xiàn)行有效的法律條文從未被引用，約占全部條數(shù)的54%。”在法官們經(jīng)常發(fā)出“無(wú)法可依”的慨嘆的同時(shí)，卻有超過(guò)一半的現(xiàn)行法條未被任何裁判文書(shū)引用，因此推進(jìn)立法工作，必須尊重客觀(guān)規(guī)律，開(kāi)門(mén)立法。立法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須依法有序展開(kāi)。十九大報(bào)告提出以下重要立法任務(wù)：健全國(guó)家安全體系，加強(qiáng)國(guó)家安全法治保障；建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度，通過(guò)制定法律來(lái)引導(dǎo)、規(guī)制綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，通過(guò)制定法律來(lái)倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式；推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，在立法內(nèi)容上，按照系統(tǒng)性原則構(gòu)建從預(yù)防、教育到懲治的全鏈條法律制度；制定國(guó)家監(jiān)察法，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建從中央到地方的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。

（二）提升依法行政水平

在堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)過(guò)程中，依法治國(guó)是前提和引領(lǐng)，依法行政是關(guān)鍵和重點(diǎn)。從行政體制機(jī)制上看，圍繞法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格限定權(quán)力；從行政職能轉(zhuǎn)變來(lái)看，當(dāng)前要繼續(xù)深化行政審批“放管服”改革，提高政府公信力和執(zhí)行力；從行政主體來(lái)看，要提高運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的能力。

（三）增加司法公信力

黨的十八大以來(lái)，司法改革取得了突破性進(jìn)展。通過(guò)審判監(jiān)督程序依法糾正了34件重大冤假錯(cuò)案，涉及54名當(dāng)事人；2013年至2016年，各級(jí)法院依法宣告3718名被告人無(wú)罪，確保無(wú)罪的人不受刑事追究。完善獨(dú)任法官、合議庭辦案責(zé)任制，取消案件請(qǐng)示、審批制度，建立法官懲戒制度，司法責(zé)任制得到真正建立和落實(shí)：實(shí)行法官員額制，建立法官遴選制度，院庭長(zhǎng)親自帶頭辦案，優(yōu)秀法律人才向辦案一線(xiàn)流動(dòng)趨勢(shì)明顯，司法隊(duì)伍素質(zhì)能力得到顯著增強(qiáng)；加強(qiáng)職業(yè)保障和人財(cái)物管理，司法職業(yè)保障政策得到有效落實(shí)，司法職業(yè)尊榮感得到極大提升。以審判為中心的訴訟制度改革，順應(yīng)了司法規(guī)律，樹(shù)立了司法權(quán)威；司法公開(kāi)倒逼司法公正，不僅保障了當(dāng)事人權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)公眾的知情權(quán)，也對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法人員起到不可替代的監(jiān)督作用。十九大以后，遵循司法規(guī)律和特點(diǎn)，重點(diǎn)搞好司法體制綜合配套改革和司法責(zé)任制，讓人民群感受到更多的公平和正義。

（四）提高全民普法深度

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。由于受傳統(tǒng)中國(guó)“熟人社會(huì)”和兩千年人治社會(huì)的影響，“清官情節(jié)”和“熟人好辦事”的觀(guān)念深入廣大民眾的心田，因此，建設(shè)現(xiàn)代法治社會(huì)，開(kāi)展法治宣傳教育不僅勢(shì)在必行，而且還要擺脫過(guò)去那種走過(guò)場(chǎng)的局面。首先，要通過(guò)各種途徑強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀(guān)念和依法辦事的水平，只有黨政干部、國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)格守法、依法行政、公正司法，人民群眾才會(huì)相信法治，遵守法治。建立“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的責(zé)任制初衷是好的，但要加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)普法人才隊(duì)伍建設(shè)。其次，要加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊(duì)伍建設(shè)，把事業(yè)單位、企業(yè)、學(xué)校、律師事務(wù)所等普法師資資源集合起來(lái)，形成合力。最后，提高普法的針對(duì)性與科學(xué)性。把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容和義務(wù)教育的范疇，普法的內(nèi)容也要精心選擇，比如培養(yǎng)公民的法治精神，國(guó)務(wù)院法制辦副主任甘藏春認(rèn)為，主要是培養(yǎng)公民的契約精神、規(guī)則意識(shí)和尊法習(xí)慣。