如何理解“南海行為準則”框架文件的達成

安剛

2017年8月6日，在馬尼拉舉行的中國—東盟外長會通過了“南海行為準則”（COC，以下簡稱“準則”）框架文件。這是中國和東盟方面為管控南海爭議、進一步降低南海緊張、防止南海問題干擾與破壞雙方關系大局所采取的又一重大舉措。中國與東盟國家曾在2017年5月審議通過“準則”框架，最終框架文件的達成是對三個月前成果的再確認。中國外長王毅在會后表示，達成“準則”框架為未來“準則”的實質性磋商奠定了良好基礎。

框架文件為“準則”磋商打下基礎

葉強（中國南海研究院助理研究員、英國中央蘭開夏大學國際法與比較法研究訪問學者）：

“準則”框架文件確立了“準則”的基本目標、原則與結構，體系完整、立意清晰，為下一步“準則”實質性磋商指明了方向，奠定了堅實基礎。

框架文件明確了《南海各方行為宣言》與“準則”之間的關系。最終達成的“準則”將是《宣言》的升級版。中國與東盟各國于2002年簽署的《宣言》是一份處理南海問題的重要政治文件，雖然只有短短十條，但它體現了各方致力于維護南海穩定、增進互信和推進合作的政治意愿；同時，《宣言》規定了在各方協商一致的基礎上，朝最終達成“準則”的目標而努力（第十條）。因此， “準則”磋商在全面有效落實《宣言》的框架下才能進行。按照《宣言》精神，中國與東盟國家在南海問題上應繼續增進互信、深化合作，排除可能來自域內外的干擾，這是“準則”磋商順利推進的重要前提。

框架文件明確了“準則”的性質。“準則”是南海危機管控機制和沿岸國合作機制，而非爭端解決機制。南海爭議由來已久，涉及復雜的歷史、法理和政治問題，且已由單純的領土爭議和海域主張爭議演變為一場事關地緣政治、資源開發和航道管控的博弈，并非一朝一夕能夠解決。關于具體爭議，中國始終堅持在尊重歷史事實的基礎上，按照包括1982年《聯合國海洋法公約》在內的國際法，通過直接當事國對話協商和平解決爭議。

談判協商正是《聯合國憲章》所確立的和平解決國際爭端的首要的習慣國際法規則，也是被國際實踐所證明的為《聯合國海洋法公約》所尊重的解決海洋管轄爭議最有效的方法。東盟十個成員國中，只有四個國家是南海爭端直接當事國。因此南海爭議并非中國與東盟之間的問題。此外，《聯合國海洋法公約》已經確立了一套復雜而全面的爭端解決制度。作為締約國，中國與東盟國家均負有善意解釋和履行《聯合國海洋法公約》爭端解決條款的責任，而非另起爐灶。因此，“準則”不應也不必作為南海爭端解決機制。

下步“準則”案文磋商存在不少難點

張潔（中國社科院亞太與全球戰略研究院研究員）：

需要警惕的是，少數東盟國家針對“準則”未來磋商也在制造噪音，大有與域外國家一唱一和之勢。固然它們有借外部之力與中國抗衡的意圖，但更深層的原因是，它們在“準則”的具體內容方面，與中國確實仍然存在嚴重的分歧。

比照這些年印尼、菲律賓等國先后拋出的“準則”設計方案，可以看出，這些方案在“準則”適用的地理范圍、爭端機制的解決方式甚至簽署國范圍等方面，都與中國的立場存在相當大差異。目前來看，最具爭議性的是“準則”的法律約束性問題。早在2013年9月“準則”磋商啟動前，關于“準則”的法律約束力問題就不斷被提及，并且經過各方渲染，固化成“準則”與《宣言》的所謂“最本質區別”。一些國外學者認為，如果沒有法律約束力， “準則”將無異于《宣言》，十幾年來東盟與中國的磋商談判努力都將是白費的。這種論調在東盟內部相當有市場。

通過多輪磋商，中國與東盟國家已達成共識，確認“準則”不是解決領土糾紛或劃定海洋界限的工具，而是將引導各方在南中國海的行為，促進海上合作并為和平解決糾紛營造有利環境。此外，盡管“準則”框架的具體內容迄今尚未公開，但根據各方透露出的信息，框架中有關加強共同合作、預防與管理海上安全的內容占了相當比例。至于“準則”是否應具法律約束力，正如王毅外長做出的回應，將視東盟十國與中國的討論情況而定。維護地區和平，最關鍵的要靠各方的真誠意愿，不是做出一個有約束力的文件就萬事大吉了的。

對于“準則”未來磋商，中國應進行準確的評估，并且展現相當的耐心。首先，在磋商中劃出自己的上限與下限，既堅持維護國家主權的底線，也評估整個南海問題在中國周邊戰略與大國崛起中的地位。其次，堅持“雙軌思路”，同步推動與有關南海當事國的雙邊談判與多邊合作。第三，對某些國家的小動作進行有理有節的回擊，同時管控好海上摩擦和意外。第四，及時就新加坡在未來“準則”磋商中的作用進行評估。新加坡是2018年中國—東盟關系協調國和東盟輪值主席國。可以預期，當“準則”談判進入攻堅期后，新加坡在協調東盟國家立場和與中國的對話中發揮更重要的作用。對于美、日、澳等域外國家對未來“準則”磋商可能施加的干擾以及少數東盟國家的里應外合，也不能放松警惕。

“準則”磋商當能保持積極態勢

陳相秒（中國南海研究院助理研究員）：

框架文件達成后，“準則”制定將步入正式案文磋商的“深水區”，適用范圍和屬性問題將是繞不開的難題，也是“準則”最終能否達成的關鍵所在。應當看到，相較于《宣言》磋商過程，“準則”磋商已經積累了豐富的實踐經驗和相對有利的政治環境，特別是中國與東盟有關各方已經熟悉彼此在處理“準則”屬性和適用范圍等關鍵問題上的分歧，已經明確“準則”作為危機管控和互信增進機制的本質屬性。與此同時，中國與東盟方面翻過2016年7月菲律賓南海仲裁案這一頁的共同意愿是明確的，11國已就重回雙邊談判協商解決南海有關爭議達成共識，中菲兩國也在2017年5月重新啟動了致力于解決南海有關爭議的雙邊磋商機制。

總之，作為“準則”制定進程中最為關鍵的一環，案文磋商不可避免將面臨重重挑戰，但制定“準則”是維護南海地區形勢向好發展態勢的現實需要，亦已成為中國與東盟各國的共同心愿。只要各方共同努力，未來一段時期引導南海問題發展的和平對話主旋律當有保證，“準則”磋商有望按照各方通過協商規劃好的步驟不斷靠近《南海各方行為宣言》確定的目標。

（摘自《世界知識》）