適應城區功能定位的基層黨建工作格局研究

中共上海市楊浦區委組織部課題組

[摘 要]黨的十九大報告提出要“不斷提高黨的建設質量”，上海市楊浦區堅持把構建與楊浦城區功能定位相適應的城市基層黨建工作新格局作為提高黨的建設質量的重要抓手，將高質量努力體現在強化責任落實、推動轉型發展、引領社會治理、筑牢執政基礎、激發創業活力等各個方面。

[關鍵詞]功能定位；三級聯動；基層黨建；睦鄰黨建

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）07-0032-04

一、推進城市基層黨建工作的背景和意義

（一）貫徹落實全面從嚴治黨向基層延伸的要求，對推進城市基層黨建提出更高要求。習近平總書記強調，基層是一切工作的落腳點，要推動全面從嚴治黨向基層延伸；要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。2017年，中組部在上海召開全國城市基層黨建工作經驗交流座談會，印發《以城市基層黨建引領社會治理創新——上海市委加強城市基層黨建工作的調研報告》（以下簡稱“中組部調研報告”），專門總結上海經驗做法，同時明確要求各區要貫徹落實會議精神、報告內容，深化實踐，進一步探索深化城市基層黨建的有效途徑，把黨的領導深深植根于人民群眾之中，實現黨領導社會治理、依靠群眾加強社會治理。

（二）推動楊浦加快建設“三區一基地”，對推進城市基層黨建提出更高要求。上海將在2040年建成卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市，成為令人向往的創新之城、人文之城和生態之城。這些城市發展的新形勢，給楊浦推進城市基層黨建工作提出了新任務和新要求。需要在提高黨群服務的精準性、擴大黨在城市的“兩個覆蓋”、增強黨建引領共治和自治的有效性等方面加強實踐探索，有效應對新情況和新問題，使城市基層黨建與科技創新、城市更新、社會治理自我革新緊密結合起來，推動楊浦實現“黨城融合”引領產城、學城、創城“三城融合”。

（三）持之以恒抓基層、打基礎，對推進城市基層黨建提出更高要求。從2004年全國社區黨建工作會明確提出區域性黨建概念，到全市落實市委創新社會治理、加強基層建設“1+6”文件精神，再到中組部總結推廣上海經驗，十多年來楊浦按照市委總體部署要求，在更大范圍、更廣領域、更深層次配置資源、整合優勢、激發活力上下功夫，探索推進城市基層黨建工作的新路子，較好地應對了經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整所帶來的問題，需要我們加大實踐力度，在原有基礎上再進一步，補好短板、拉長長板。

二、楊浦區基層黨建工作的基礎和布局

（一）“三級聯動”構建黨建工作的體系。以強化街道黨工委領導核心地位為重點，不斷完善“區—街道—居民區”三級聯動的組織體系。深化落實市委“1+6”文件，全面取消街道招商引資職能及相應考核和獎勵以來，將與城市綜合管理直接相關的綠化市容、房管等管理力量下沉至街道，健全“街屬、街管、街用”等機制，使街道黨工委統籌協調推進基層黨建工作有精力、有力量、有抓手。扎實推進社區黨建“1+2”體制改革，明確在街道黨工委統一領導下，行政黨組統籌協調提高執法效能和管理水平，社區黨委推進區域化黨建、“兩新”黨建和居民區黨建融合。同時，完善街道黨建工作日常運作機制，建立社區黨建辦、社區黨建服務中心前后臺聯動工作機制，推動基層黨建工作從行政化管理模式向窗口化服務模式轉變。

以健全“6+6+X”基層黨建責任制落實機制為重點，不斷完善三級聯動的責任體系。制定責任清單，明確基本責任、重點責任和責任追究內容，確保責任到人、問責到點。建立“年初簽約、平時報告、月度交流、季度評議、半年展示、年度測評”工作制度。

（二）“三區聯動”區域化黨建完善了黨建工作的平臺。著力打造開放式組織平臺。牽頭區域內16家常務理事、20家理事單位，成立楊浦區區域化黨建聯盟，作為區域化黨建總平臺，強化區委統籌協調能力。在教育、衛生、城市建設等領域、12個街鎮建立聯盟分會，作為區域化黨建聯盟的分支機構，建立合作項目機制，合力推動行業發展、社區建設。在281個居民區建立“大總支”體制，吸收社區民警、業委會、物業公司、駐區單位等方面黨員代表任兼職委員，推動區域資源與社區需求對接。

著力健全常態化聯動機制。在區域全面落實“雙報到”和“雙報告”制度，推動90%以上機關、國企事業單位黨組織，以及2萬多在職黨員到社區報到，以業緣、趣緣為紐帶，組建黨員義工服務隊，參與社區公益活動。在各街道建立環境綜合治理責任區共建共治機制，與433家區域單位簽訂環境綜合治理責任區共建協議書，建立巡視聯勤、志愿聯動、固守接力等工作制度，切實形成了整治合力。在各系統，充分發揮行業分會優勢，著力打造“院士名醫社區行”“律師咨詢送到家”等黨員志愿行動品牌，推動黨員服務進社區、進校區、進園區。

（三）黨建引領的睦鄰家園建設的初步探索奠定了黨建工作的基礎。著力健全黨建引領睦鄰家園共治載體機制。在各街鎮逐步建立“兩委”（社區黨委、社區委員會）“三會”（區域化黨建聯盟分會、街道黨員代表會議、社區代表會議）組織架構和工作制度的基礎上，著眼充分發揮“兩委”“三會”引導多元主體，圍繞社會性、群眾性、公益性問題，有序開展提議、商議、審議、評議等“四議”活動的作用，在五角場街道試點構建“兩委三會四議”協商聯動一體化機制，通過項目選題共議、工作制度共商、實事方案共審、履責情況共評，密切平臺聯動，有效匯聚多元主體智慧，形成并推進了“緣聚五角場”白領社區營造等一批共治項目和民生實事項目，切實加強了黨建對社區共治的引領。

著力加強黨建引領下的睦鄰家園建設工作。加強黨組織對居民區基層群眾自治工作的領導和指導，深化由居民區黨組織引領下的居委會、業委會、物業、社區民警和群眾代表等參與的“多位一體”工作機制，推動“三會”制度等基層民主協商機制廣泛實踐。堅持“支部領導團隊、黨員融入團隊、團隊凝聚群眾”，強化黨組織對群眾自治組織的引導，使業主委員會、各類群眾團隊、社區網絡組織和其他公益性、服務性組織蓬勃發展，成為自治新載體、新力量。

（四）黨建服務中心等平臺建設升級了基層黨建的陣地。突出“開放式、集約化、共享性”，推進實體建設、強化功能建設。全區12家社區黨建服務中心設定為街鎮所屬科級事業單位，并按轄區內每250家非公有制經濟組織、社會組織，配備一定數量社區專職黨群工作者。落實“一窗一校三室”（獨立的接待窗口、社區黨校、黨代表接待室、黨員電教室、書記工作室）要求，指導各街道落實服務場地、區分功能空間。

（五）“兩新”黨建和網絡黨建延伸了楊浦基層黨建的領域。建立健全抓“兩新”組織“兩個覆蓋”工作機制，完善部門協同、條塊部門聯動、黨群共推的工作機制，在實踐中逐步形成屬地、屬資、屬業、直屬、掛靠式、樞紐式等多種組織隸屬方式，推動黨支部建在樓上，建在園區商圈里，建到項目團隊、產業鏈上。聚焦推進創智天地互聯網企業黨建創新基地建設，充分發揮科委等職能部門政策支持服務、五角場街道就近落地服務以及科創集團黨委聯系服務優勢，強化條塊聯動，把握企業初創成長中服務需求變化規律，形成就地服務、就地培育、就地成長、就地公益“四個就地”服務模式，推進組織融合、工作融合、陣地融合、主體融合。

（六）居民區黨組織書記為骨干力量培育塑造基層黨建的動力。制定居民區黨組織書記隊伍建設三年行動計劃，將居民區書記隊伍建設納入全區干部隊伍、人才隊伍建設總體規劃，立足優結構、強素質、提地位、激活力，選優配強居民區書記。嚴格落實進編享編、同工同酬政策，并制定考核激勵管理辦法等文件，推動隊伍規范化建設。構建以初任班、示范班、全員班、基礎班、資質班和短期實踐課為內容的“五班一課”培訓模式，逐步建立健全教育培訓、考核管理機制。通過選派干部擔任居民區黨組織書記，大力推進在書記、主任“一肩挑”的居民區黨組織和黨員數250人以上的居民區黨組織配備就業年齡段專職副書記工作，緩解隊伍梯隊建設、人才儲備壓力。推進“名書記、優秀書記、新秀書記”培育工程，深入開展“十佳小巷總理”評選活動，在基層黨員干部中樹立注重實績、崇尚實干、社會公認的鮮明導向。

三、目前楊浦區黨建仍然存在的若干問題

（一）“三級聯動”的工作格局有待進一步深化。通過不斷完善三級聯動的組織體系，健全和落實“6+6+X”的基層黨建工作責任制，基本形成了組織健全、功能完善的三級聯動體系。但另一方面從黨建的最終效果上，不僅要完善三級聯動的組織體系，還要努力實現從上層著力向基層著力轉變，從簡單粗放向精準發力轉變，精細指導、精準施策，推動重心下移、力量下沉、權力下放。

（二）黨建引領社區參與的活力有待進一步提升。通過不斷深化區域化黨建聯建的機制，已形成校區、園區、社區“三區聯動”的模式和品牌。但對照中組部和上海市委對城市基層黨建的要求，在加強社會聯結、培育群眾自治、引導和動員居民群眾主動參與社區治理、健全黨建資源下沉機制、探索睦鄰共治自治以及項目化落實服務群眾專項經費工作制度等方面，還有一定提升空間。

（三）新興領域黨建兩個覆蓋工作有待進一步推進。通過實行企業入園手續申辦、流動黨員黨組織關系接轉、企業黨組織書記選配和企業黨組織建立“四個同步”，依托工商、稅務等監管部門，將黨組織和黨員等黨建工作情況納入企業“登記申報、年檢年報”范圍，各項工作取得一定成效。但新興領域的黨建工作還有不少空白點和盲點，需要探索破解“邊建邊散”“建而無用”、流于形式等瓶頸問題。特別是在實踐工作中，“兩新”組織黨組織還面臨著部分“有組織無活動”的問題和困惑。

（四）運用互聯網填補黨建盲點的能力有待進一步加強。楊浦區在探索推進互聯網黨建上取得了一定成效，但還處于起步階段，對于互聯網黨建的目標、定位、功能還沒有清楚準確的認識。同時，我們也認識到，互聯網是推進社會治理和公共服務的重要工具，對于互聯網企業和互聯網組織的整合吸納是網絡黨建的重要方面，楊浦在考慮整體布局的基礎上，需要進一步加強互聯網黨建的創新探索。

（五）社會基層工作隊伍建設的體系有待進一步優化。楊浦持之以恒選優配強居民區黨組織書記。但在楊浦的實際工作中，我們也遇到不同代際的居民區黨組織書記政治能力和工作能力良莠不齊的問題。個別居民區黨組織書記出現了待遇落實了，工作沒提升的現象。因此，楊浦區還需要積極探索通過各種方式提升居民區黨組織書記的能力建設。

四、加強和改進楊浦區基層黨建的方向和路徑

（一）未來楊浦區基層黨建進一步更新升級的基本方向。整體聯動。城市基層黨建必須更加注重全面統籌、系統推進、開放整合、整體效應。對于楊浦黨建工作來說，就要求進一步強調整體聯動，特別是在區域化黨建的基礎上，進一步打造“三區聯動”升級為“三建融合”的城市基層黨建新格局。強化基層。城市黨建的工作重心，說到底就是“一切圍著基層想、一切圍著基層轉、一切圍著基層干”。對楊浦區來說，強化基層就意味著要以街道和居民區為重點，理順體制機制，加強資源保障，推動資源、服務和管理向街道和居民區下沉。開放融合。楊浦區在積極貫徹落實市委有關要求的基礎上，形成了以“三級聯建”“三區聯動”“三建融合”為基礎的，橫向和縱向工作體系完整的開放融合的品牌、理念和機制。下一步楊浦區將繼續堅持黨建引領、多元共治、開放融合的理念，推動楊浦黨建從社區融合走向街區融合。線上線下。楊浦黨建未來主要從兩個方向進行探索。一是如何運用互聯網技術和線上系統，推進黨建管理和基層社會治理的精細化；二是如何通過一系列措施，加強對互聯網領域、互聯網組織、互聯網企業的聯系、組織、凝聚和引領。

（二）未來加強和改進楊浦區基層黨建的重點路徑。進一步完善社區黨建的“1+2”體制。要繼續聚焦街道社區，在深化街道黨建“1+2”體制改革，做強街道黨工委龍頭，引領多元主體有序參與共治。要繼續強化賦予五項權利、完善準入機制的基礎上，重點做實社區黨委，推廣“兩委三會四議”黨建引領共治協商模式，著眼強化機制銜接，推進社區黨委委員多元化構成，加強社區黨委對社委會的引領，健全聯盟街道分會、黨代會、社代會制度，完善“項目共商、方案共審、難題共議、結果共評”的協商機制，推動區域化黨建、“兩新”黨建和居民區黨建融合發展。

進一步打造睦鄰黨建的品牌。要創新睦鄰家園黨建片區組織設置，以睦鄰中心為圓心，以步行15分鐘可達中心的距離為半徑，將全區劃分為50多個睦鄰家園黨建片區，吸納片區內駐區單位和居民區黨組織建立區域化黨建小聯盟，讓“小居委也有大資源”。要構建睦鄰黨建片區機制體系。建立睦鄰片區—居民區—組團式服務群眾網格三級聯動機制，依托“一線工作法”、組團式聯系服務群眾等機制，為加強黨建引領，一體化推進自治共治德治法治提供保障。要做強睦鄰家園黨建片區的陣地。重點推進睦鄰中心黨群服務陣地建設，整合隊伍力量，設置紅色港灣、婦女之家等活動區域，抓黨建帶群建促社建，強化黨組織的政治引領、組織引領、能力引領、機制引領，構建睦鄰家園共治自治格局。

推進互聯網企業等新興領域黨建。楊浦在推進互聯網企業黨建實踐中，形成了一些好經驗和好做法。如，搭建了條塊聯動的“創承匯”工作平臺，充分發揮街鎮的屬地優勢、職能部門的政策優勢和國有企業的市場優勢，做到工作共商、服務共推、成效共評、工作站共用，實現了工作融合、隊伍整合、服務升級。下一步，要鞏固和擴大成果，拓展工作平臺服務覆蓋范圍，健全睦鄰中心、黨建服務站服務聯動工作機制，進一步把“四個就地”服務全面推廣到四大街區和20個科技園區，把黨建貫穿企業成長鏈、雙創生態圈，做實做強做亮互聯網企業黨建。

推動基層工作隊伍的職業化發展。在做到新老平穩更迭、賦予隊伍活力的同時，推動良好作風傳承，實現可持續發展。要進一步強化典型引路，弘揚楊浦小巷總理的優良傳統，展現良好精神風貌，激勵更多年輕人投入社區治理工作中來；進一步加強名書記工作室建設，健全“五班一課”等培訓體系，建立組團式帶教機制，強化“名帶優、優帶新”，搭建隊伍成長階梯；進一步關心支持書記后備成長，拓展后備來源渠道，把書記后備儲備的觸角延伸到校園；進一步暢通職業發展渠道，探索完善居民區書記享編、進編機制，讓基層干部干好有地位、做好有盼頭。

執筆人：董凌云

責任編輯：趙 菲