公眾參與行政過程的困境及對策

馬明茹

一、公眾參與行政過程的發展歷程

伴隨著中國的改革，公眾參與已成為現代國家治理中非常重要的一種方式。而作為改革關鍵的行政體制改革，對這一過程的公眾參與，則成為依法行政的不二路徑。由此，公眾參與獲得黨和政府的高度肯定，成為回應公眾維權訴求、化解社會轉型風險的最佳途徑。

政治過程的公眾參與在中國的民主體系中由來已久，主要表現為人民代表大會制度的根本政治制度以及三大基本政治制度的確立及民主法治化戰略的實施。“公眾參與”這一話語的提出最早始于20世紀90年代，2004年《全面推進依法行政實施綱要》提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制。”黨的十八大報告中明確要以擴大有序參與等為重點，保障人民享有更多更切實的民主權利。十九大報告則要求“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”“擴大人民有序政治參與”等。作為國家根本法的憲法對公眾參與明確了基本要求：人民可依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務（第2條）。此外，憲法第27條、35條、41條對公眾參與的進一步規定，為其實現提供了依據和保障。就其下位法而言，則主要體現為三個層面：一是實體法，如《立法法》《環境保護法》《價格法》等法律或原則或具體的規定。二是程序法。體現為《行政法規制定程序條例》、《政府制定價格聽證辦法》等對公眾參與程序的制度設計和細化。三是實踐層面。在公共社會實踐中，公眾參與不斷拓展。比如立法過程的征求意見、各種類型的聽證會制度。從利益表達的形式看，座談會、聽證會、投票等傳統參與形式與借助現代手段的意見收集、公益訴訟有序發展，提升了公眾參與品質。

二、公眾參與行政過程的現狀及困境

（一）現狀分析

1.參與時間：重事后而輕事前

現階段的公眾參與多為事后維權，就維權成本、組織化程度而言，難以實現效果最大化。而且面對權利的侵害，在與政府的談判中很可能只關注表面的矛盾，從而導致簡單的暴力沖突，失去談判和商酌的可能。

2.參與領域：孤立的點而非面

過去幾年里，盡管公眾參與發生的頻率不斷加快，也不乏案例，然而卻多呈現出“運動式”特征，缺乏橫向與縱向關聯，整體連貫性差。行政過程的公眾參與多為政府的“臨時起意”或“偶爾為之”，沒有形成強有力的制度規范。

3.參與方式：形式單一與范圍界定不合理

具體實踐中，參與方式局限于通過投票、問卷調查等征集民意方式，參與的內容和形式均受到限制，很難談得上公眾參與的效果如何。而且，行政機關對于參與形式的選擇往往以容易達到預期作為衡量標準，甚至有時候進行操控，民眾“被民意”“被投票”的現象屢見不鮮。

在參與范圍上，存在著范圍界定不合理、深度不夠的現象。行政機關在參與程序設計中，一種情形廣受質疑和批駁，即參與過程排斥真正相關公眾，所遴選的代表不能切實反映被代表人利益訴求、各參與方配比不合理等。一個典型的例子是全國各地的景區門票漲價聽證，網絡、報紙鋪天蓋地的評論反對提價以維護消費者權益，參加聽證的代表卻絕大多數表示支持。究竟怎樣才是真正的民意，參與聽證的范圍如何界定等諸多問題值得深思。

（二）原因分析

1.公眾參與意識有待加強

公眾參與意識仍然較為淡薄，對發生的公共和個體事件采取事不關己高高掛起的漠視態度，絲毫不考慮當前對其他人權利的侵害行為有一天或許會降臨到自己頭上；另外，不做出頭鳥，指望別人維權自己分享成果的也大有人在。

對行政機關來說，自恃強權，對公眾權利漠然處之的現象十分普遍，這在各種政府拆遷工程中表現得尤為突出。雖然存在某些個體的無理取鬧行為，主要原因還是在于行政機關違背正當程序，漠視、無視當事人的知情權和發言權。

2.制度供給滯后及立法欠缺

制度供給方面，一是政府信息公開不足。行政機關以保密等各種借口拒絕公開、以己方好惡選擇性公開的情況大量存在，導致參與很大程度上流于形式。此情形以城市規劃、價格聽證為典型。二是公眾組織化欠缺。大量公眾參與未實現組織化或者組織化不規范。

另外，法律保障欠缺。首先，對公眾參與的法律保障不夠。就憲法保護而言，雖然我國憲法可以推導出公民有權參與涉及自身的公共事務管理，但憲法條文中卻并沒有明確具體的規定。就部門法而言，絕大多數部門法對公眾參與規定過于概括籠統，缺乏實施細則，難以達到預期效果。其次，欠缺責任與回應機制。此以政府績效評價最為典型。政府績效評價在于通過公眾監督對政府施加壓力，并最終通過落實責任機制提高工作效能。而現實中絕大多數績效評估成為了標榜政績的作秀，真正發現問題、落實責任、提升效能的績效評價少之又少。欠缺回應機制。參與——反饋這一完整流程并未形成，公眾參與效果無從體現。盡管是征求意見，在實際決策中卻并不考慮公眾訴求，這將不可避免地挫傷公眾參與的積極性，瓦解參與動機，壓縮參與制度的發展空間，各地出現的“僵尸網站”“僵尸微博”也突出反映出這一問題。再次，強制性規定不足。對公眾參與程序做出要求的法律法規中，仍有很大比率屬于任意性規定。以聽證會為例，重要決策出臺之前的聽證程序帶有很大的隨意性和臨時性，缺乏剛性約束，更談不上制度化發展和目的實現。

三、公眾參與行政過程的完善

（一）改變權力（利）配置，充實公眾權利

公眾權利和政府權力的失衡配置，使得公眾對行政過程監督無力、制約無力，由此導致現實中公眾對某項公共決策反對聲一片，政府機關“依然故我”，這是出現以上各種尷尬局面的根源所在。因此，改變政府權利和公眾權利之間的權力配置，進一步提升充實公眾權利，讓公眾權利能夠有效監督和制衡公共權力，影響行政過程，是完善我國公眾參與的根本之策。

打破目前的權力配置結構，進一步充實公眾權利需要從觀念意識、制度機制、自我完善等方面加以努力。從觀念和意識角度講，公眾參與應具備科學民主的理念和多元全面的知識。需要減少的是空有“一腔熱血”的熱情和單一、片面的認知，需要增加的是科學專業的知識儲備，理性完善的訴求表達，需要用科學說話、用知識說話，需要用科學、多元、全面的知識支撐起需要表達的訴求；從制度機制看，需要建立配套制度來保障平等、充分開放的交流、溝通和協商，參與者充分表達訴求意愿，政府重視吸收和采納，并認真回應反饋；從自我完善角度講，公眾參與需要不斷探索、總結、糾錯、改進和提升，形成一個良性的、動態的發展過程。

（二）完善公眾參與的法律規范與制度

完善制度以充實公眾參與權，是出于權力（利）合理配置的考慮，屬于宏觀要求，具體操作主要集中于信息公開、實現分散利益組織化兩個環節。

1.打破政府行政信息壟斷，實現信息公開

伴隨《政府信息公開條例》的實施，政府信息公開制度已基本建立。歷經近10年實施，總結實踐經驗，國務院自2015年已著手對其進行修訂。圍繞立法本意，操作層面的制度建設需要注意以下幾點：

（1）為信息公開確立法律依據

2008年頒布的《政府信息公開條例》屬于行政法規，這是我國關于信息公開最上位的規定。然而，行政機關既是政府信息公開工作的立法者，同時又是執行者，雙重身份使之處于尷尬境地。為保證信息披露的有效性，有必要總結本條例實施的經驗和教訓，盡快頒布《政府信息公開法》，對其中的權利義務作出具體規定，并明確實施的保障措施，為此項工作保駕護航，以改變目前政府信息公開工作“可為可不為”“可多為可少為”的隨意性。

（2）擴大信息公開的權利與義務主體

政府信息公開的權利主體應擴大為全體公民及組織。在經濟全球化的時代，國內外交流日益增多，外國人在多數情況下也應成為我國信息公開的主體。

依據《條例》，行政機關是政府信息公開的主要義務主體，為更好地保障公眾權益，提高政府行政過程的透明度和公信力，凡行使公共權力、承擔公共職能的組織如公辦學校、醫療機構等，都應負有信息公開的義務。

（3）平衡公開與保密

由于行政機關具備了信息公開與否的自由裁量權，為確保信息公開的質量和實效，有必要對行政機關的此項權力進行嚴格限制，即必須明確界定信息不公開的范圍，哪些事項不予公開需要明確限定，限定以外的必須公開。

（4）建立合理的救濟制度

與所有的制度設計相同，成熟的信息公開制度一定要有其完善的自力和外力救濟的保障措施，這對制度切實發揮實效至關緊要。就行政復議、行政訴訟兩種救濟措施而言，盡管二者各有特點，但在實踐中都存在程序復雜、時間成本和人力物力成本過高的問題。因此有必要結合我國實際情況，借鑒先進國家的經驗，來優化我們的救濟制度，提升救濟成效。

2.梳理整合分散利益

在現階段達成這一目標并不容易，需要結合法律、制度等加以推進。同時，組織也需要不斷提高創新能力與適應性，規范內部管理，以完善參與機制，提升公眾表達能力。

當然，公眾參與也并非無邊無際、不設底線和限度，過度參與有時候會適得其反，影響參與效果，漫無邊際的公眾參與更是存在不少潛在風險。在提倡擴大公眾參與、增強公眾權利的前提下，也需要設計合理措施，以確保公眾參與的合適度，避免過度參與。需要關注以下幾個問題：

（1）避免過度參與。過度參與現象突出表現在行政立法過程中。行政立法為更好地提升社會管理、服務百姓民生，需要考慮吸收社會公眾的意見以確保立法本意的實現，其必要性毋庸質疑，但這并不意味著不分環節、不分狀況地無節制參與。一方面，行政立法是專業法律運作活動，一般社會公眾不一定熟悉該事項；另一方面，過分糾結于眾說紛紜的“意愿訴求”，表面上是鼓勵參與，結果卻可能無法分清哪些是真正的公共利益，反而影響參與實效。

（2）善于選擇科學的參與方式。公眾參與形式眾多，也并非“放之四海而皆準”，更不意味著所有的參與方式都用上效果就好。什么情況下選擇什么樣的參與方式，需要綜合事項性質、參與群體、目標價值等多種因素進行考量。如上文提到的行政立法的參與，為確保實效，就應區分不同的階段采取調研會、論證會等參與方式，參與主體也宜更多傾向于具有法律工作背景的群體。

（3）注重感性與理性的契合。從目前公眾參與的實踐看，社會公眾的參與往往在價值判斷上占主導，理性稍顯不足，即表達意愿主要參考個人喜好，缺乏科學、理性、多元、合理的知識儲備作支撐。在多數情況下，單憑利益和喜好難以真正發現問題實質，觸及核心利益。因此，應辯證分析、吸納公眾認知，有針對性地聽取專業人士的科學解答，使二者相互結合、互為補充，以發現問題實質，提升參與實效。

責任編輯：粟超