減負、整合、創新：我國最低生活保障制度的目標調整

摘要：最低生活保障制度是我國社會救助體系中最重要的制度安排。隨著中國特色社會主義進入新時代，低保制度也面臨著發展方向的新選擇。當前，低保制度目標調整的主要任務是減負、整合、創新。減負包括適當控制低保覆蓋對象、合理調整低保標準、減少低保“福利疊加”和“懸崖效應”，整合包括低保制度與其他救助制度的整合、低保制度的城鄉整合、低保制度與扶貧開發的整合，創新包括借鑒國際經驗進行本土化設計和立足社會現實進行制度創造。

關鍵詞：低保制度；貧困；社會救助；扶貧開發；福利依賴

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）03-0153-008

1999年，《城市居民最低生活保障條例》頒布實施，標志著城市低保制度正式建立。2007年，農村居民最低生活保障制度開始在全國范圍內建立實施。此后，最低生活保障制度從殘補型向制度型的方向轉變，到目前已經發展到相對成熟穩定的新階段，主要表現為制度框架越來越豐富、各項規章制度建設越來越完備、制度效果越來越明顯、制度的社會影響力和公眾認可度越來越高。當前，中國特色社會主義進入新時代，低保制度也面臨著發展方向的新選擇。如何適應不同于上世紀90年代以來的改革開放和社會主義市場經濟發展要求的新變化，在制度運行良好和基本定型的同時，著眼于未來經濟社會發展的新形勢，對最低生活保障的總體制度走向進行把握，成為一個重要研究議題。

一、減負是低保制度目標調整的首要任務

在社會救助制度建立和發展進程中，居民最低生活保障無疑是社會救助制度中一項最為根本性的制度設計。需要注意的是，低保制度的基本目標是解除貧困家庭的生活困境，而現行制度卻正在演變成一個綜合性的社會救助體系，承載了過多的救助責任。低保制度不是“萬能良藥”，不能期待它解決所有的問題。解決的出路就是在這一制度之外建立相關制度，包括住房救助、教育救助、醫療救助、失業救助等。通過對不同人群及不同需要的特定救助，形成一個網狀結構的救助體系。同時，要將完善低保制度與社會保險制度、社會福利服務等制度設計有效銜接。否則，這種替代思路會妨礙其他社會救助和福利制度設計，例如不利于老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等其他專項制度的全面建設。[1]尤為突出的是，最低生活保障制度成為獲取其他救助的一個篩選制度，成為與其他救助制度捆綁在一起的“福利包”。為此，有必要對低保制度進行減負。

（一）適當控制低保覆蓋對象

城市低保制度運行初期，在“應保盡保”等政策口號的引導下，覆蓋對象逐年增加。統計數據顯示，我國城市最低生活保障的覆蓋人數，從1999年制度建立之初的256.90萬人，到2009年達到最大值2345.60萬人，再到2015年的1701.10萬人。農村最低生活保障的覆蓋人數，從2007年的3566.30萬人，到2013年達到最大值5388.00萬人，再到2015年的4903.60萬人。大體來看，目前最低生活保障制度覆蓋人數在6000～8000萬人之間，占全國總人口的覆蓋率為5%左右（見表1）。

城市低保對象減少的主要原因，除了城市下崗失業人員開始領取養老金而退出外，還有制度越來越規范、進出機制越來越健全等因素。城市低保對象減少并趨于穩定，標志著低保制度應對新型城市貧困的階段性目標初步達成。

從國際經驗看，在2000年代后期觀察期結束時，所有經合組織（OECD）和歐盟國家，除德國外，社會救助金領取者的占比大約是4%～6%。就德國來說，社會救助金領取率的上升可能是因為從基于福利的失業津貼進入到社會救助的社會救助金領取者的緩慢變動。在2006年“哈茲改革”后，高峰期領取率在11%左右。然后接下來一年伴隨著失業率下降降到了8%。[2]作為將社會福利政策落到實處的一環，德國地方政府的社會公共支出在1992年到2012年之間增長了超過一倍。地方財政在支付了這些救助者和被救助者后已經所剩無幾，因此也無力再去維持學校、街道、公共游泳池或圖書館的運作。社會救助支出已經威脅到了德國基礎設施的建設。[3]135-136與之相對應，社會救助產業是德國國民經濟中最龐大的產業，其規模遠遠大于其他產業。[3]47

通過借鑒國際經驗我們認為，應當將低保制度的救助對象控制在一定規模和范圍內，而不能一味地“應保盡保”。同時，在考慮低保制度的救助功能的同時，應當充分考慮其對整體社會公平的影響，避免出現德國社會人為制造救助對象、擴張救助產業，進而影響基礎設施與其他福利項目建設的情形。

（二）合理調整低保標準

在低保制度建立之初，全國各地最低生活保障標準普遍較低。自低保制度創建以來，隨著國家對民生保障工作的日益重視，低保標準逐年提高。《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發〔2012〕45號）規定，各地可以綜合運用基本生活費用支出法、恩格爾系數法、消費支出比例法等制定城鄉低保標準，最低生活保障標準應低于最低工資標準。事實上，如果以三口之家的城市低保標準計算，我國絕大多數省市城市低保標準已經超過了最低工資標準（見表2）。不僅如此，以三口之家計算，有些經濟發達地區的農村低保標準也超過了最低工資標準。從制度效能看，雖然保障標準過低達不到救助效果，但是標準過高的話，則容易產生“養懶漢”和“福利依賴”等負面效應。

如果將低保標準與居民平均收入水平作比較就會發現，農村低保標準占農村居民平均收入的比重遠遠高于城市低保標準占城市居民平均收入的比重（見表3）。尤其是在“精準扶貧”作為國家戰略這一大的政策背景推動下，調高農村低保標準的呼聲較大。2016年9月民政部等部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》明確提出，確保所有地方農村低保標準逐步達到國家扶貧標準。在此政策動員下，如何把握農村低保標準與扶貧開發標準的關系，就成為影響農村反貧困政策的重要問題。

與之相應的，是低保標準調整的變動性較大。自2007年以來，我國城市低保標準的年增長率在9%～15%之間，農村低保標準的年增長率在14%～23%之間。總體來看，農村低保標準的增長速度快于城市，但二者都無明顯的規律可循，呈現出變動性較大的特點。如果以城鄉低保標準的年增長率與城鎮居民人均可支配收入或農村居民人均純收入的增長率相比較，就會發現，除2008、2010年外，城市低保標準的年增長率均高于城鎮居民人均可支配收入的年增長率，但差值較小；農村低保標準的年增長率都高于農村居民人均純收入的年增長率，高出的差值較大（見表4）

（三）減少低保“福利疊加”和“懸崖效應”

低保制度實施以來，圍繞制度出臺的掛鉤政策和配套措施越來越多。例如，低保對象可以享受住房、醫療、教育、殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼等，這在一定程度上造成了低保制度“福利疊加”。對于其他低收入人群來說，則出現所謂的“懸崖效應”。所謂“福利疊加”，是指疊加在低保制度上的其他救助性福利安排。一旦成為低保對象，就被標示為社會中的貧困者，由此可能引起更廣泛的社會關注，獲得更多的社會支持。實際上，低保證成為很多綠色通道的憑證。[4]例如，低保家庭的子女可以享受教育救助，低保家庭可以享受更高數額或者更大比例的醫療救助，低保家庭可以申請廉租房或者享受租金補貼，低保家庭成員可以優先獲得公益性就業崗位等等。

與低保對象相比較，則是更多貧困“邊緣”群體面對的福利“懸崖效應”。所謂“懸崖效應”，顧名思義，就是指由于受到低保標準或貧困線的限制，更多貧困群體無法享受低保制度或者其他疊加在低保制度上的救助性福利安排，使低保制度成為貧困“邊緣”群體無法跨越的福利懸崖。事實上，在低保制度實施的過程中，由于制度的快速發展，使得低保制度的“福利疊加”和“懸崖效應”像滾雪球一樣，越滾越大，要防范低保制度“一家獨大”、其他救助制度變成附屬性制度的風險。

二、整合是低保制度目標調整的第二個任務

2014年頒布實施的《社會救助暫行辦法》，確立了我國社會救助的基本制度框架，辦法規定了八項社會救助項目：最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助。此外，20世紀80年代以后，國家根據人均收入標準劃定國家重點扶持貧困縣，提出扶貧開發戰略。在我國社會救助制度的整體框架中，各項社會救助制度發展并不均衡。總體來看，社會救助制度的綜合效能發揮不充分，社會救助安全網的兜底功能并不均衡。

（一）低保制度與其他救助制度的整合

前文已述，目前低保制度與其他各項救助制度發展極不均衡，亟須整合。整合的前提是厘清各項救助制度之間的邊界，而厘清各項救助制度的邊界需要一條一以貫之的邏輯主線。總體來看，目前八項救助制度內容略顯龐雜且零亂，似乎很難從中尋找出一條邏輯主線：如果單就需要滿足而言，應從衣食住行等基本需要方面入手，但缺少精神慰藉和心靈關懷的內容；如果從救助對象的角度考慮，則應該按照貧困者、失依老人、失依兒童、殘疾人、風險受害者的邏輯順序展開；如果就社會保障的研究領域來劃分，住房救助和教育救助又明顯帶有社會福利或者公共福利的色彩。尤其是教育救助，在九年制義務教育等制度不斷完善的前提下，更多是一種福利制度，而不是救助制度。[5]同時，目前除低保外的各項救助制度需要政府各個部門之間的協調配合，如醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等。但是，實際上政府部門間的配合受到諸多因素的制約，有些救助項目有名無實，甚至連基本的統計資料都很難獲得（見表5）。

（二）低保制度的城鄉整合

受經濟社會結構的影響，城鄉低保之間的制度整合也是重要方面。目前，除了少數經濟發達地區實現了城鄉一體化以外，大多數省市還是實行城市低保和農村低保分離的做法。從實際情況看，城鄉低保制度在低保標準、待遇水平、管理方式等方面都有較大差異。我們計算了2015年的城鄉低保標準收入占比，結果顯示，城市最低生活保障標準占城鄉居民月平均收入的比例為17.03%，農村最低生活保障標準占城鄉居民月平均收入的比例為29.50%（見表6）。從保障水平看，2015年城市低保的人均支出為316.60元/月，農村低保為147.20元/月，分別占居民人均收入的11.95%和16.40%（見表7）。

需要說明的是，隨著城市化水平的提高和戶籍制度的取消，統一城鄉低保標準是大勢所趨。在待遇水平、管理方式等方面，城鄉低保一體化也將成為今后最低生活保障制度的重要方向。目前，有些省市已經統一了城鄉低保標準，城市低保和農村低保支出水平也日漸縮小，城鄉低保制度的全方位整合已初見成效。

（三）低保制度與扶貧開發的整合

2007年7月，國務院印發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，農村低保制度正式建立。扶貧開發則早在上世紀80年代就成為我國政府解決農村貧困問題、促進地區經濟社會發展的重要政策工具。雖然兩個制度的政策對象有一定程度的重合，但在政策對象、運行機制和政策屬性等方面，也有很大不同（見表8）。

從低保標準的全國數據看，在制度建立之初的2007和2008年，農村低保標準低于扶貧標準，2009年農村低保標準超過扶貧標準。此后，從2010—2014年，農村低保標準均低于扶貧標準。2015年以后，農村低保標準開始超過扶貧標準（見表9）。

如果單以貧困縣的低保標準和扶貧標準作比較，就會發現，我國各省的國家級貧困縣中，2015年低保標準總體上高于扶貧標準的有3個省（黑龍江、海南、內蒙古），基本統一的有1個省（江西），總體上低于扶貧線的有17個省（河北、山西、吉林、安徽、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）。其中，在低于扶貧標準的17個省份中，還有的8個省份的個別或是少部分貧困縣的低保標準高于扶貧標準（山西、吉林、安徽、河南、湖北、四川、貴州、甘肅）（見圖1所示）。根據現有統計資料估算，2016、2017年全國貧困縣中低保標準高于扶貧標準的數量將大幅增加。

我們認為，扶貧標準體現了貧困地區的居民平均收入水平，理論上應當高于同一地區作為兜底性政策的低保標準，因為低保標準是區分貧困地區的貧困群體與非貧困群體的分界線。把低保標準與扶貧標準統一，甚至政策性調高低保標準，使低保標準超過扶貧標準的做法都是不合理的。

三、創新是低保制度目標調整的第三個任務

創新是社會發展和民族進步的不竭動力。最低生活保障同樣需要制度創新。這里所說的制度創新，既有吸收世界上其他國家的先進經驗進行本土化構建的問題，也有立足本國經濟社會發展的實際創造新經驗的問題。

在低保制度的建立和發展過程中，曾經有很多創新性的做法，比如成立低收入家庭認定中心、實現政府部門間的信息比對等。可以說，低保制度的每一步推進，都離不開制度創新。然而，當制度發展到相對成熟穩定階段后，制度創新的內在驅動力開始下降。在有些基層政府看來，創新帶有一定的風險。不愿創新、不敢創新，政策跟風、施政從眾等種種現象，開始在政策領域出現。比如，有的地方低保標準調整主要參考周邊省市標準，出臺政策也要先看看周圍其他兄弟縣市出臺了政策沒有；有的地方為了完成精準扶貧目標，而刻意扭曲低保目標；有的地方為了維穩而隨意調整政策，使得政策平衡性、均衡性出現問題；還有的地方認為創新就是攬了不該攬的事，“法無規定不可為”。凡此種種，不一而足。

（一）借鑒國際經驗進行本土化設計

當前，可以針對低保制度的一些空白點優先進行制度創新，比如低保對象的遴選、救助方式、低保戶的心理健康服務，再比如按照家庭規模細化救助標準等，這些都有國際社會的成熟經驗可供借鑒。

以低保救助方式創新為例。上門送餐服務（MOW，Meals on Wheels）是國際社會比較成熟的救助服務項目。MOW最早起源于二戰中的英國，民防戰線下的婦女志愿服務社（The Womens Volunteer Service for Civil Defence，后改名為女子皇家志愿服務團Womens Royal Voluntary Service）為處于困境中的人們提供膳食幫助。后隨著時代發展變化，逐步演變成為足不出戶的老年人提供免費食物及捐贈物的活動。[6]送餐上門服務有以下幾個特點：第一，對于訂餐顧客，即老年人群體來說，MOW服務通過向居家養老的獨居老人提供營養餐，保證老年人獲得充足的營養，提高老年人身體健康水平，以更好地實現獨立生活；其次，在心靈慰藉方面，MOW服務讓老年人得以參與社區活動，無論是接受志愿者送餐還是作為志愿者為他人送餐，都能夠加強老年人尤其獨居老人與外界的交流，使老年人的隔離感和孤獨感降低，精神健康狀況改善；第三，在其他類型社區服務的推廣上，MOW服務可以作為“敲門磚”，將各類社會服務介紹、推廣給老年人，促進社區福利發展；第四，MOW在一定程度上促進本地的經濟發展，作為本地自我供養、自給自足的模式，能夠增強本地社會資本流通，促進經濟發展；最后，在社會安定和諧方面，MOW服務也做出了自己獨有的貢獻。老年人在與送餐工作人員的互動中建立人際間的信任和親密關系，能夠提升成員的社區意識與社區歸屬感，促進社區的安定與和諧發展。[7]

美國MOW送餐上門服務的興起，在各州各地呈現“星星之火”之勢。1954年1月，美國首次送餐上門活動開始于賓夕法尼亞州的費城。應費城衛生與救濟機構的要求，費城燈塔社區中心的社會服務人員開創了這個項目，為行動不便的老人和本地其他不能外出的人提供食物，防止他們挨餓。MOW有兩種服務形式，一種是個人、社會團體或企業自主自發提供的服務，如服務于紐約地區的城市上門送餐服務（City meals on wheels）；另外一個，也是占此項服務主體部分的，是美國上門送餐服務協會（Meals on Wheels America Association，即MOWAA）主要監管的項目。[6]

我國低保家庭中，很大一部分是無人照料的老年人家庭。如果開展類似MOW的上門送餐服務，不但創新了救助方式，也為老年人社會福利服務與社會救助制度的銜接實現了突破。

（二）立足社會現實進行制度創造

低保制度也要根據經濟社會發展的變化，植根于中國社會文化母體，有針對性地進行制度創新。比如，如何處理農村低保對象民主評議中的宗族勢力、如何發揮農村基層黨支部的作用、如何將主觀評議與客觀指標相結合，從而更加有效地發揮低保制度的反貧困作用。再比如，如何適應城市化進程加快和戶籍制度改革，解決流動人口參加低保的限制并進行有效管理；精準扶貧與農村低保如何有效銜接，低保制度、家庭責任和鄰里關系如何有機結合，等等。

事實上，在低保制度的實施過程中，民政部門創造性的做法有很多。比如，信息管理系統建設、分類救助、低保金銀行卡發放、低收入家庭信息比對。近年來，各地積極創新救助辦法，積累了一些值得推廣的成功經驗。例如，內蒙古自治區鄂爾多斯市在旗區層面實現了低保認定標準“一把尺子”，使低保對象的認定更加科學和精準。主要做法是：一是探索將抽象的勞動能力轉化為具體的勞動力系數，根據申請人及其家庭成員的年齡、性別、健康狀況、殘疾程度等因素，確定申請人及每個家庭成員的勞動力系數；二是解決了種養殖收入和務工收入核算；三是明確了贍養費收入測算，解決了贍養費核定難的問題；四是建立剛性支出核減“標尺”，將重特大疾病和慢性病患者、未享受教育救助的大學生家庭的剛性支出在其家庭收入進行核減。[8]湖南省長沙市按照“估算結合、收支兼顧、上下聯動、無縫對接”的工作思路，探索建立了“五統一”模式：一是統一政策制度。全面并軌城市和農村低保兩個制度，出臺了《長沙市最低生活保障辦法》，實施定量計算評估收入的精準補差救助。二是統一保障標準。通過試點先行、穩妥推進的辦法，實現全市城鄉低保一個標準。三是統一管理體制。進一步強化了鄉鎮（街道）的主體責任，對城鄉低保的申請受理、調查審核和審批公示等權限進行了明確，規范基層的自由裁量權。四是統一操作程序。規范書面申請、信息核對、計算評估、民主評議、張榜公示、審核審批、銀行發放等工作程序，實現城鄉低保操作程序的標準化。五是統一信息平臺。整合現行的城鄉低保管理系統和居民家庭信息核對管理等系統，實現了城鄉低保管理四級網絡互動。[9]江蘇省南京市成立街道社會救助服務中心。到2012年底，全市所有街鎮實現了社會救助服務中心的全覆蓋，形成了“前臺一門受理、后臺統一辦理”模式，初步規范了社會救助管理服務。據統計，社會救助服務新模式在試點街道實施后，其政務服務工作人員減少70%以上，居民辦事時間節約84%以上，工作效率提升77%以上，政務服務空間節約85%以上。第三方開展的2016年度南京民生幸福建設群眾滿意度測評中，民生幸福建設綜合滿意度得分達到89.2分。[10]

經驗證明，社會政策的制定者不僅是政治家，還要是藝術家。要把低保制度這一最后安全網織牢織密，單靠出臺政策方案不夠，還需要對政策方案進行操作化和精密化設計，使制度實現無縫銜接。

四、幾個重點問題的討論

毋庸置疑的是，在我國經濟快速發展和社會急劇轉型的過程中，社會救助制度的改革和發展，無論對國家還是民眾，都具有重要意義。城市低保制度的建立和實施，不僅直接發揮了對城市下崗失業工人等貧困群體的生活救助和心靈慰藉功能，而且彌補了市場經濟改革初期社會政策的缺位和社會保險制度的某些不足，因而成為中國改革以來最為重要的基礎性制度。[11]上文對低保制度目標調整的分析，只是就目前制度存在的問題而言。長遠來看，低保制度的健康運行，還離不開以下幾個重要方面。

一是目標定位。低保制度的目標定位依然是制度運行的首要問題，應當防止在制度運行過程中，出現政策目標偏移甚至背離。首先，低保制度的目標群體是貧困人口，因此，應當逐步聚焦于生活無依的貧困老人和喪失勞動能力的貧困者。其次，低保制度的目標群體不是單一的個體，而應兼顧家庭規模，使單一的個體救助向家庭政策過渡。其三，適當考慮生活救助與工作福利的結合，在減負的同時，考慮低保與就業救助、臨時救助的結合，提高制度彈性。

二是救助標準。低保救助標準應充分考慮與最低工資標準、居民收入的關系，最終確定一個低保標準調整的參數值。同時，應當盡量簡化低保標準的制定和調整方法，用簡單有效的計算方法，確定和調整低保標準，比如按照居民收入的一定比例區間來確定低保標準。

三是救助方式。目前的救助方式是現金救助。未來可以考慮根據救助對象特征，通過政府購買社會救助服務，逐步探索從單一的現金救助向多元化的救助方式的可能路徑。

四是財政投入。低保資金的財政投入至關重要。財政投入既包含總量的多少，也包含中央級、省級和地市級財政投入在低保資金中的占比。與國際社會比較，低保財政投入的比重還應提高。同時，應當增加各級政府間的財政投入的透明度，使低保制度更加公開透明運行。

五是工作人員。低保制度的工作人員，尤其是基層工作人員，對于制度執行至關重要。民政部門、街道居委會和鄉鎮、城市社區和農村村民委員會干部，是低保制度“臨門一腳”能否“應聲入網”、實現制度目標的重要保證。在保證低保工作人員合理配比的同時，應當提升其工作素質，增進他們的業務能力，以便更好地發揮出制度效能。

（本文部分觀點曾在“中國-歐盟社會保障改革項目：關于社會救助法律框架分組座談會”和“第四屆中國社會救助研討會”上提出，感謝寧倩文、王美杰、李瑞媛對數據測算和數據收集付出的辛勤勞動。文責自負）

參考文獻：

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[2]Herwig Immervoll，Stephen P.Jenkins，Sebastian K？觟nigs，2015，Are Recipients of Social Assistance “Benefit Dependent”？ Concepts，Measurement and Results for Selected Countries，IZA Discussion Papers，No.8786.

[3][德]瓦爾特·伍倫韋伯.反社會的人[M].李欣，譯，北京：光明日報出版社，2014.

[4]洪大用.當道義變成制度之后——試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進方向[J].經濟社會體制比較，2005，（3）.

[5]韓克慶.中國社會救助制度的改革與發展[J].教學與研究，2015，（2）.

[6]Meals on Wheels.In Wikipedia，The Free Encyclopedia.Retrieved 08：34，June 10，2015.

[7]ODwyer C，Timonen V.Doomed to Extinction？ The Nature and Future of Volunteering for Meals-on-Wheels Services.Voluntas International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations，2009，20（1）：35-49.

[8]內蒙古鄂爾多斯：完善體系，規范管理，全力推進低保對象精準認定[EB/OL].民政部網站，2017-10-20.

[9]湖南長沙：構建“五位一體”新模式，大力推進城鄉低保統籌發展[EB/OL].民政部網站，2017-10-20.

[10]江蘇南京：借力民生保障大平臺，打造救助服務新模式[EB/OL].民政部網站，2017-10-20.

[11]韓克慶，等.城市最低生活保障制度研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015.

（責任編輯 焦德武）