政府購買公共服務的風險評價：一個實證模型

蘭旭凌

摘要：政府購買公共服務是公共治理領域的重要創新，但也面臨一些風險亟待正視和解決。文章以某省級政府部門為實證研究對象，采用層次分析法和綜合模糊評價法分析政府在購買公共服務過程中的風險因素，即服務的購買標準、服務的可測量性、政府對投標者的選擇偏好、購買合同的完整性、交流溝通障礙、購買服務的專業性和政府與社會組織的合作。在實證分析的基礎上，提出了從增強風險管理理念、提升風險防范能力、健全監督評價機制三個方面加強風險防范。

關鍵詞：政府購買公共服務；地方政府；社會組織

中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）03-0147-006

近年來，我國各地政府在教育、就業、醫療等領域嘗試購買公共服務，取得了顯著成效。目前，學術界關于政府購買公共服務風險的研究主要集中在四個方面：一是購買內容的問題與風險。在政府購買公共服務的實踐中，對于一些有形產品，比較容易定義和衡量，對于一些無形的產品，就很難界定和評價。[1]同時，由于缺少相關的政策法規，對于購買公共服務的邊界，各地政府有著不同的理解，且沒有統一標準。[2]二是購買主體的問題與風險。政府在購買公共服務的過程中，如果不能認真、深入地考察社會組織，對其服務資質、專業能力、服務效果等進行系統考量，就會造成在不了解的情況下盲目簽約。[3]三是購買對象的問題與風險。目前，我國社會組織的發展和西方發達國家相比較，還存在數量少、規模小的問題，在購買公共服務時，常面臨缺少充分的競爭市場，甚至出現“無處可買”的情況。[4]四是購買方式的問題與風險。公共服務具有高度復雜性，很難在定價時準確核算成本，也很難在合同簽訂和執行過程中清晰界定服務的數量、品質、違約責任等，因而容易引發歧義和爭執，為后續監管帶來困難。[5]

綜上可見，學界對政府購買公共服務風險的研究成果豐碩，對于構建科學、全面、系統且有操作性的政府購買公共服務風險評價體系有很好的借鑒價值。但是，關于政府購買公共服務風險的實證分析研究比較匱乏。本文以某省級部門為實證研究對象，根據對政府購買公共服務的風險因素分析，采用層次分析法和模糊綜合評價法對政府購買公共服務的風險進行綜合評價。

一、政府購買公共服務的風險因素分析

政府購買公共服務可以劃分為計劃階段、甄選階段、實施階段和評價階段四個階段。其中最易發生風險的是甄選階段和實施階段。政府在這兩個階段主要面臨服務的購買標準、服務的可測量性、政府對投標者的選擇偏好、購買合同的完整性、交流溝通障礙、購買服務的專業性、政府與社會組織的合作七個方面的風險因素，見圖1。

（一）服務的購買標準

政府購買公共服務標準化體系包括通用基礎標準、服務保障標準、服務提供標準及服務評價標準等四個方面。[6]就通用基礎標準而言，國家財政部印發的《政府購買服務管理辦法（暫行）》，明確了除法律法規另有規定外，應當納入政府購買服務指導性目錄的項目，指出標準包括內容、期限、數量、質量、價格等方面，但并沒有羅列清單，更沒有細化的指標目錄。就服務標準而言，在服務保障、服務提供和服務評價等方面的規定更是不盡統一，多是各地政府自己制定，甚至缺乏相應標準。由于公共服務具有難量化和評估滯后的特性，一旦缺乏相應的購買標準，容易導致供給質量下降，無法實現預期效果。

（二）服務的可測量性

政府購買公共服務，一般從效率和效果兩個方面對其進行評價。在效率方面，主要體現為資金的使用效用。投入購買公共服務的資金是否得到等量服務，是否充分發揮政府資金的效用。如果在投入產出方面的衡量缺少科學評估，就很難得出有效的服務測評結果。在效果方面，主要體現為公眾的滿意度。如果評估指標、評估方法和評估對象的確定不科學，就很難真正了解公眾的滿意度，也無法獲取科學有效的評價信息，進而影響后續購買工作。

（三）政府對投標者的選擇偏好

政府在選擇承包方時，主要存在選擇偏好和暗箱操作兩個問題。一方面，政府傾向于將項目給熟識的社會組織；經常和政府合作的社會組織，往往掌握了許多其他社會組織不了解的信息和資源，在競標時更有優勢，政府也更愿意將服務外包給具有合作基礎、容易溝通協調的社會組織。另一方面，承包方選擇過程也容易發生暗箱操作。在招標階段，一些社會組織為了得到項目，采取和政府私下協議的方式，獲得較為優惠的價格和政策，在執行階段，由于缺少有效監管，極易產生尋租行為。

（四）購買合同的完整性

合同的完整與否直接關系到政府購買公共服務的效果保證與責任追究。然而，在實際操作中，政府簽訂的購買合同常面臨完整性缺失的情況。一是公共服務的品質和數量界定模糊。政府在與社會組織簽訂購買合同時，由于專業知識不足、信息不對稱、購買經驗缺乏等原因，不能科學、準確、清晰地界定社會組織提供服務的數量、品質和效果，使社會組織在服務過程中有機可乘，影響服務品質。二是雙方涉及的權利義務模糊。作為供給方的社會組織，在合同中尚缺乏明確規定來保障社會組織合法權益的條款，使社會組織無法在提供服務的過程中獲得合法權益。三是違約責任界定不明確。由于在購買合同中對違約責任界定不清，當發生一方或雙方違約情況時，就難以進行違約責任歸責，直接影響合同的執行效果和公眾的合法權益。

（五）交流溝通障礙

在政府購買公共服務的過程中，往往會出現交流溝通不暢的情況。一方面，社會組織與政府協調磨合的機會較少，缺少溝通和理解，基層政府對一些社會組織的認同感和信任度較低，常常搞不清楚社會組織是做什么的，甚至擔心他們會成為不穩定因素，害怕承擔政治風險。另一方面，社會組織存在不如實反饋實際服務的情況。政府一般側重于“是否簽訂合同、合同給誰”的前期階段管理，對服務項目的執行往往缺少有效的跟蹤監管。如果社會組織不如實反饋服務信息，又缺少合理有效的磋商機制，就會影響購買服務的有效推進，服務效果也將大打折扣。

（六）購買公共服務的專業性

政府購買公共服務作為一種創新的公共治理方式，對政府相關部門工作人員的專業能力提出了新挑戰、新要求。一是具備專業的財務管理能力。政府購買公共服務涉及眾多項目，如果不具備一定的財務知識與管理能力，就難以進行精確的成本核算和制定出合適的價格，甚至會使服務外包后的政府支出不降反升。二是具備項目的管理監督能力。如果政府的工作人員對于外包管理規則與程序、有效合規的績效監督、標準的績效評價體系、項目技術的掌握等不熟悉，對合同中潛在的風險缺少明確清醒的認識，對項目的管理監督就會困難重重。

（七）政府與社會組織的合作

要順利推進政府購買公共服務的進程，政府與社會組織的良好合作關系至關重要，但在實踐中，政社合作關系往往受到一些因素的制約。一方面，政府尚未徹底轉變治理理念。對于部分政府來說，對社會組織的認知度不高，信任度不高，加之治理理念短時間內還不能徹底轉變，不愿意將原有的服務職能轉移。另一方面，政府不夠重視對社會組織的培育扶植。

二、政府購買公共服務的風險實證分析

本文基于層次分析法和模糊綜合評價法的基礎理論，以某省級政府部門為實證研究對象，分析評價政府在購買公共服務過程中的風險因素。文中數據全部來源于對相關領域專家、社會組織、政府職能部門的直接和間接調查，與社會組織、政府部門的管理人員以及部分高校專家進行的訪談。

本研究的問卷調查均采用特殊群體調查的方式。在層次分析的判斷矩陣部分，共發放20份問卷給相關領域專家進行填寫，最終回收18份，回收率為90%。其中教授9人，副教授5人，講師4人，樣本具有較高的權威性。模糊綜合評價的問卷依托某省群團組織社會服務中心進行，該中心入駐了省內100多個群團組織，目前是省內政府購買公共服務的主要平臺。依托該群團組織社會服務中心，本研究共計發放評估問卷110份，回收104份，回收率為94.55%，具體的調研對象及其分布，見表1。

通過運用層次分析法與模糊綜合評價法兩種方法綜合計算，對某省級部門購買公共服務的風險進行評價，得出最終風險評價結果。

1.基于層次分析法的風險評價權重計算

基于層次分析法，本文將政府購買公共服務風險指標的設置分為目標層、準則層I和準則層II，見圖2。

其中準則層Ⅰ中包含A1：合同有關風險和A2：監管有關風險。根據專家的打分結果得出判斷矩陣（見表2）。

根據AHP的計算方法，可以算出此判斷矩陣的特征向量（即權重）為：W=（0.5，0.5）。

針對準則層Ⅱ中各個維度的權重計算過程與準則層Ⅰ相類似，因此，可構建與合同有關風險因素的判斷矩陣以及與監管有關風險的判斷矩陣。分別表述如下：

（1）與合同有關風險的權重計算。根據圖2中的層級建構，與合同有關的風險由服務的購買標準、服務的可測量性、政府對投標者的選擇偏好、購買合同的完整性等四個維度構成，根據專家的打分結果得出判斷矩陣，見表3。

其中，B1：服務的可測量性；B2：服務的購買標準；B3：政府對投標者的選擇偏好；B4：購買合同的完整性。

（2）與監管有關分析的權重計算。根據圖2中的層級建構，與監管有關的風險由購買服務的專業性、交流溝通障礙、政府與社會組織的合作等三個主要維度構成，根據專家的打分結果得出判斷矩陣，見表4。

其中，C1：購買服務的專業性；C2：交流溝通障礙；C3：政府與社會組織的合作。

根據上文介紹的計算方法，可以算出上述兩個判斷矩陣的特征向量（即權重）為：

W1=（0.0624，0.0697，0.2404，0.6275）

W2=（0.0882，0.2431，0.6687）

通過前文分析，指標層主要包括準則層下的具體操作維度，并且每個維度中的操作指標都是從不同方面反映幾個維度的，根據專家的打分，認為指標層的兩兩對比的重要程度均相等，因此均為1，并根據上述計算流程，最終獲得七個指標層指標維度的權重向量為：

服務的可測量性：W11= （0.33，0.33，0.33）

服務的購買標準：W12= （0.25，0.25，0.25，0.25）

政府對投標者的選擇偏好：W13= （0.25，0.25，0.25，0.25）

購買合同的完整性：W14= （0.33，0.33，0.33）

購買服務的專業性：W21= （0.5，0.5）

交流溝通障礙：W22= （0.33，0.33，0.33）

政府與社會組織的合作：W23= （0.33，0.33，0.33）

2.政府購買公共服務風險模糊綜合評價

根據模糊綜合評價的要求，需要按照評價過程建立評價因素集，其建立過程見表5。

以評價者對評價對象可能做出的各種總的評價結果為元素建立評語集，本研究設置評語等級數為 5，即評語集為：

V={V1，V2，V3，V4，V5}

（V：評語集合；V1：非常不好=5 ；V2：不好=4 ；V3：一般=3 ；V4：好=2 ；V5：非常好=1）

其中，服務的可測量性單因素模糊綜合評價（其中的結果是根據本研究調查問卷的描述統計結果得來）。

R11=0.019 0.08 0.0327 0.452 0.1150.01 0.067 0.288 0.423 0.2120.049 0.117 0.379 0.34 0.117

提取服務的可測量性的權重向量：W11= （0.33，0.33，0.33）

本文采用加乘的模糊合成算子，計算綜合評價值：

計算綜合評價分數：

VW=（V1，V2，V3，V4，V5）T=（5，4，3，2，1）T

因此最終得分F11=B11*VWT=2.45

其中，針對其他因素評價結果的計算結果均與服務的可測量性的計算過程相似，因此不再逐一描述各因素的計算過程。

最終的計算結果分別為：F12= 2.26，F13= 2.73，F14= 2.57，F21= 2.72，F22=2.5，F23=2.51。

針對與合同有關風險以及與監管有關風險的二級模糊綜合評價過程與前述計算服務的可測量性單因素模糊綜合評價過程相似。

R1=B11B12B13B14=0.03 0.09 0.33 0.4 0.150.01 0.06 0.29 0.46 0.180.06 0.16 0.35 0.32 0.010.02 0.12 0.38 0.38 0.09

合同有關風險的權重向量為：W1=（0.0624，0.0697，0.2404，0.6275）

因此，計算綜合評價分數：

VW=（V1，V2，V3，V4，V5）T=（5，4，3，2，1）T

最終得分：F1=B1*VTW=2.53。重復上一過程，可以得到與監管有關風險綜合評價為：F2=2.53。

對于政府購買公共服務總體風險的評價計算過程與前文描述基本一致，以下僅報告最終結果，即政府購買公共服務總體風險最終得分為：F=2.57。

各維度的風險得分以及相關風險評價結果，見表6。

由上述分析可知，該省級政府部門購買公共服務的風險總得分為2.57。其中，政府對投標者的選擇偏好和購買服務的專業性兩項因素得分為2.73和2.72，高于政府購買公共服務的風險總得分，表示此兩項關鍵風險因素的風險較高，應對政府的尋租行為以及專業能力不足的風險加以重視。而服務的可測量性與服務的購買標準的得分分別為2.45和2.26，低于政府購買公共服務的風險總得分，說明此兩項可能出現的風險較低，可進一步推動政府購買公共服務評價工具和評價標準的科學化。

三、政府購買公共服務的風險防范路徑

通過對政府購買公共服務的實證分析，可以從以下三個方面來防范政府購買公共服務的風險。

（一）增強政府購買公共服務的風險管理意識

要有效防范政府向社會組織購買公共服務可能發生的風險，首先就要求政府工作人員具有風險管理意識。一是強化政府合同管理者的行政倫理。作為公共服務的購買方，在購買服務的過程中，要不斷樹立法治、公平、責任、服務意識，以群眾的需求為導向，提供公共產品和服務供給，讓群眾享受邊界公平可及的公共服務。二是強化政府合同管理者的責任意識。政府向社會組織購買公共服務的核心問題是責任如何落實。在購買服務的過程中，政府不僅要繼續承擔傳統意義上的公共責任，還要對社會組織提供服務的能力和效果負責，這就需要堅強有力的責任意識。三是強化政府合同管理者的危機意識。政府采購部門和公共部門人員在購買服務和提供服務的過程中要時刻保持危機意識，居安思危，一旦發現風險的苗頭，要積極面對、回應和解決。

（二）提升政府購買公共服務的風險防范能力

在購買公共服務的過程中，行政風險還有許多值得深思的盲點，改進風險防范能力需要不斷加以給力。一是增強政府議程設定能力。公共服務采購部門及其行政人員必須具備議程設定能力，科學合法地吸納、甄別、引導、管理、監督公共服務供給商，在紛繁復雜的實施流程中保障公共服務形成的質量、數量和效果。二是提高政府購買公共服務的合同管理能力。開展公共服務采購必須把合同管理擺在重要位置，尤其是采購管理崗位的行政人員必須懂得如何擬定合同、簽訂合同、實施合同以及監督合同。三是提高政府購買公共服務的危機化解能力。危機化解能力是政府風險防范能力的核心能力。從宏觀層面上看，需要完備的危機處置預案，并具備化解危機的資源，從微觀層面上看，要求相關部門及人員有隨時應對壓力挑戰的信心勇氣和消除危機負面影響的工作方式及手段。

（三）健全政府購買公共服務的監督評價機制

政府購買公共服務不僅要行為過程的合法正當，更要關注投入產出的效率和效益，也就是對結果也要有監督評價。一是對政府購買公共服務全過程進行動態管理和跟蹤評價。引入紀實機制，記錄下公共服務購買的全過程，為問題的逆向查擺提供必要依據。引入自查機制，讓每一個行為動作的做出都有 “回頭看”，體現審慎的態度及精神。二是對社會組織履行合同進行有效監督和服務對象回訪，包括組成監督小組深入公共服務生產全過程，搭建經濟審計、責任審計、管理審計等多方位的審計監管體系，暢通政府、社會組織、群眾的信息溝通渠道等。三是構建政府購買公共服務的績效評價體系。評價政府購買公共服務的效率，包括收益的衡量、成本的預算等，以衡量政府是否在盡可能控制了成本的情況下購買到了優質有效的服務。評價政府購買公共服務的效果，包括公共服務的質量、群眾的滿意度和認同度，以衡量社會組織提供的公共服務是否滿足了公眾的需求。

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（責任編輯 吳曉妹）