高度城市化地區生態空間管理的實踐與探索
——以深圳為例

戴 晴 唐 豪 DAI Qing, TANG Hao

0 引言

建設生態文明是新時代中國發展的核心戰略之一，黨的十九大報告從推動綠色發展、解決環境問題、加大生態系統保護、改革監管體制4個方面，進一步明晰生態文明建設戰略的實施路徑。如何實施有效的生態空間管理是生態文明建設的重要研究課題，國家層面提出劃定生態保護紅線，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，創新空間管制手段，為生態空間管理提供科學指引。

早在2005年，深圳市劃定了基本生態控制線，從維護城市生態系統安全格局的角度，對全市974 km2的土地實施嚴格的建設管控，對抑制城市建設無序蔓延、改善城市生態環境質量、推動城市發展由增量向存量轉變等起到十分重要的作用。近年來，深圳空間資源緊約束日益嚴峻，建設和保護的矛盾更加尖銳，生態空間管理面臨的壓力與日俱增。同時，隨著管理實踐的不斷深入，高度城市化地區生態空間的特殊性得到更加系統的認識，這也客觀上推動深圳進一步從規劃管理、土地管理、產權管理等角度探索完善生態空間管理。

1 生態空間管理的基本內涵

1.1 生態空間管理的內容

生態空間是指具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等[1]。管理是管理者通過計劃、組織、指導、控制等職能來協調他人活動以完成既定目標的過程[2]。

生態空間管理是綜合運用系統工程的方法去協調人與自然、經濟與環境、局部與整體在時間、空間上的耦合關系，對生態環境資源開發、利用、破壞和保育活動進行系統管制、引導、協調和監理，促進生態環境資源的有效保護，生態服務功能的高效發揮，實現經濟、自然和社會的健康、持續發展。

空間管理的公共政策屬性決定了生態空間管理，既包括空間形態和空間資源等管理對象的認知識別，也包括選擇、制定、組織實施合適的管理政策，還應當包括及時評價政策的有效性并進行必要的控制與調整。生態空間管理關注的不僅僅是靜態的政策制定結果，而是以系統科學為前提的空間識別、組織實施、評價優化的階段式動態實施過程。

1.2 生態空間管理的手段

大多數政府通過用途管制來主導和支配空間資源的配置，用途管制已經成為政府“公權”的體現。歐美等發達國家的生態空間用途管制呈現以下特點：（1）通過法律的形式確立生態空間邊界的合法性和權威性，保持空間邊界的穩定是有效實施用途管制的基礎。（2）逐漸轉變單向剛性制約的用途管制路徑，強調在政府用途管制公權的支配與土地權利人權益訴求之間做出良好的平衡，即創新彈性的用途管制機制，將政府基于公共利益的底線與權利人利益訴求下的需求相結合，形成實施導向的空間配置方式。

2 生態空間管理的深圳實踐

2.1 實施基本生態控制線管理

新世紀的開端正是深圳全面轉型發展的開始，在經歷了改革開放20余年的快速發展后，如何有效應對土地空間有限、水資源和能源短缺、人口不堪重負、環境承載力嚴重透支帶來的挑戰，實現更高標準更高質量的發展是當時城市管理者主要思考的問題。2005年，深圳市率先劃定了基本生態控制線，開啟了生態空間保護的持續探索。

（1）要素構成

基本生態控制線承載著深圳建設資源節約、環境友好、生態宜居的可持續發展城市的愿景。其面積達到974 km2，接近全市陸域面積的50%。其范圍不僅涵蓋了一級水源保護區、風景名勝區、自然保護區等城市生態基底區域，還基于“區域綠地+生態廊道”的市域綠地系統結構，納入了維護生態系統完整性的生態廊道[3]。需特別說明的是，部分位于關鍵生態基底和生態廊道內的現狀建設用地也一并劃入了基本生態控制線，這也是寄望基本生態控制線的“藍圖式”管理，促進城市形成更為完整連續的生態網絡。

（2）管理模式

基本生態控制線構建了以單一目標用途管制為主要手段的管理模式，規定除重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施、公園，以及與環境保護相適宜的農業、教育、科研等設施外，禁止在基本生態控制線范圍內進行建設。同時，還明確了生態優先、占補平衡的優化調整原則，以及嚴格管控、逐步清退線內既有現狀建設等管理措施。

2.2 主要成效

（1）抑制了城市無序蔓延

基本生態控制線管理的實施加快了城市建設從增量發展向存量優化轉變的進程。2000年到2005年，深圳市建設用地年均增長率為10%左右，特別是生態空間內建設用地年均增長率更高達23%。劃線后，新增建設用地快速擴張的態勢得到了遏制，2006年到2016年，全市建設用地年均增長率從10%降到3%左右，而線內建設用地年均增長率從23%驟降到2%左右。

（2）強化了生態資源保護

基本生態控制線保護了城市賴以生存的生態資源，構筑了城市的藍綠基底。調查顯示，974 km2的基本生態控制線，覆蓋了全市90%左右的林地和園地，90%以上的灌木林，98%以上的天然林等；擁有全市98%以上的野生植物資源和80%以上的野生動物資源，幾乎全部的珍稀瀕危動植物在線內均有記錄，尤其是完整的珍稀植被群落全部位于線內。

3 生態空間管理的深圳挑戰

基本生態控制線奠定了深圳市生態空間管理的基礎框架。如何在新時代生態文明建設思想的指導下，牢牢把握深圳全域城市化、高密度建成的城市特征，繼承并發展這一基礎框架，應對更加緊迫的空間資源約束，是深圳市生態空間管理面臨的最大挑戰。

3.1 高度城市化地區生態空間的特點

本質上，生態空間的基礎特征是一致的，高度城市化地區生態空間之所以具有其獨特性，在于高度集聚的人口及其活動帶來的空間異質化和功能復合化影響。

（1）空間的異質化

高度城市化地區是人類對自然地形地貌最大程度改造和利用的體現，其生態空間往往直面城市密集開發區域，并不存在嚴格意義上的緩沖區間，直接與城市開發建設復雜相交。與遠離城市的生態空間相比，高度城市化地區的生態空間在結構的均衡性、形態的完整性、功能的穩定性等方面存在明顯差距，同一海拔高度、相同坡度坡向的鄰近的空間單元會在植被覆蓋狀態、物種類型等方面表現出極大的差異性。傳統的大尺度的空間管理已經越來越難以適應空間異質化帶來的要求。

（2）功能的復合化

高度城市化地區土地利用具有功能高度復合的特點，使得生態空間所承擔的功能也并非“純粹的生態保護”。其不僅需要發揮固有的生態功能，還需要為城市居民提供休閑游憩服務，為城市危險設施、厭惡型大型環衛設施建設等提供安全隔離防護等，以提升城市人居環境質量。功能復合化帶來的多元目標需求，迫切要求管理政策轉向嚴格控制與功能引導相結合。

3.2 對基本生態控制線管理實際問題的思考

（1）管理的權威性如何維護

必須承認，受制于緊迫的形勢任務以及相對匱乏的基礎信息支撐，基本生態控制線的劃定偏向于結構性表達，且在人地矛盾日益尖銳的深圳，對占全市近一半的空間實施單一目標的用途管制，空間管理的目標定位過于模糊，進而導致空間范圍的合理性受到質疑，造成管理的政策、手段、體制難以匹配[4]。近年來，關于基本生態控制線的博弈更是走入了“囚徒困境”，環境保護者質疑設施項目準入對生態資源保護產生了嚴重威脅，而城市建設者抱怨部分必需的基礎設施難以落實，影響了城市發展。質疑和抱怨進而導致基本生態控制線管理的權威性受到挑戰，管理部門面臨前所未有的管理壓力。

（2）社會的公平性如何實現

據統計，全市共有12個社區全部位于線內，33個社區80%的土地面積位于線內，2014年線內人口仍有約59萬。而受制于基本生態控制線管理，線內社區的發展受到嚴重的影響：較高的環保要求使得現有的以廠房出租為主的社區經濟發展受阻；嚴格的土地二次開發要求使得舊房、危房改造困難；城市化歷史遺留問題、違法用地和違法建筑等利益糾葛使得政府管理力量難以介入；城市建設與管理功能滯后使得線內成為低端產業的轉移陣地；生態補償不到位，更加劇了社區發展的不公平。

生態保護空間的劃定和管制是基于絕對公共利益考慮，運用“公權”進行強制性的保護和管制，其中不可避免地影響和損害少量的“私權”。在強調合法產權、市場經濟的今天，生態空間的管理必須要在強化生態保護和提升生態質量的目標下，統籌兼顧各方的利益，尋求合理界定并實現“公權”、尊重并補償合法“私權”的途徑。

4 構建適應高度城市地區的生態空間精細化管理體系

4.1 以分級分類優化管理的空間框架

隨著國家層面自上而下推動劃定生態保護紅線，深圳市生態空間管理不僅要把握好自身功能多元性、空間差異性、利益關系復雜性的特點，還需要銜接和落實好國家戰略布局。因此，建立分級分類的空間框架，在縱向上銜接對應各級政府事權，在橫向上統籌、協調、指導各職能部門，成為首要任務。

（1）分級分類管理的目標

分級分類是在差別化、精細化管理思路的導向下，根據生態資源、社會經濟現狀及發展戰略等差異性特征，對生態空間內不同對象按照不同的管理目標、級別、內容、要求、主體等實施管理。分級分類不是放松“鐵線”管理，而是在維護城市生態總量平衡的前提下，通過清晰權責關系，統籌協調處理局部與整體、近期與遠期、保護與發展的矛盾，加強管理效能，實現空間優化與科學管理，以提升生態為主的綜合效益，促進社會和諧穩定。

（2）分級分類管理的內涵

分級即管控事權分級。根據生態重要程度和敏感程度，將基本生態控制線內區域劃分為3個不同等級的管制區域，銜接并體現各級政府權責。一級區對接生態保護紅線，是城市生態資源核心區域，實行最嚴格的保護措施，由國家統一管理。二級區對接城市開發邊界，包括城市重要的生態功能區和生態敏感區，市政府落實管理主體責任，并由國家進行監管。三級區為維護城市生態系統連續性的其他區域，區級政府落實管理主體責任，由市政府進行監管。

分類即單元功能分類。基于生態學、管理學、社會學等多學科，融合自然環境（地形地貌）、生態資源（物種分布）、土地管理（資源評價）等多重要素綜合劃定生態單元，作為基本管理單元。生態單元不追求整齊劃一，但應當具有清晰的形態結構和一致的功能定位。根據單元內生態系統的自然屬性和所具有的生態功能類型，結合相關的法律法規、規范標準，明確單元管控要求，包括生態保護要求（指標管控）、建設活動準入類型及其限定條件（定位、定界管控）。建設活動準入既需要明確以基礎設施建設為代表的城市建設活動，也應當明確以各類自然保護地及其功能分區建設為代表的生態建設活動，以此銜接整合各部門、各行業條塊式管理需求，充分發揮空間框架的統籌指導作用（圖1）。

4.2 以過程完善強化管理的科學支撐

必須堅持以管理的科學性維護管理的權威性，要從過程管理的角度出發，推動形成從“調查監測”到“綜合評價”再到“政策實現”的全過程動態管理閉環，要更加重視生態空間的基礎調查、監測、評價工作，強化管理決策的科學支撐，系統應對生態空間管理面臨的挑戰。

圖1 生態空間分級分類管控傳導

（1）開展生態空間調查監測

生態空間調查監測是國土調查監測的一種形式，從土地數量調查向土地條件、土地質量和土地生態調查發展，為生態空間管理提供全面、詳實、準確的基礎數據支撐。

深圳市生態空間調查監測從支撐生態評價、生態規劃、生態資源保護審計等需求出發，內容涉及自然資源、環境狀況、社會條件、經濟條件4個方面，形成了涵蓋生態分類信息、珍稀瀕危動植物空間分布信息、土壤類型信息、土地利用信息、城市建設信息在內的土地生態調查監測成果信息集。

（2）構建生態空間綜合評價體系

隨著景觀生態學、土地管理學、區域發展等學科理論的發展，針對生態空間的系統性、綜合性評價愈發重視土地利用的合理性、生態功能的發揮，以及生態價值和經濟效益的衡量[5]，這為提升空間資源管理的科學性提供了重要途徑。

深圳市生態空間綜合評價創新引入了城市和人的需求視角，從生態服務功能、生物多樣性、生態敏感性3大方面構建指標體系（圖2）。生態服務功能評價包括了人居環境、游憩服務、生命支撐、城市安全保障等；生物多樣性評價從生物的生境保護、生物保護通道以及水源地保護開展；生態敏感性評價從水土流失、生物生境以及地質災害的敏感性開展。綜合運用地理信息、景觀分析、模型測算等技術方法，耦合深圳市生境、水文、景觀、地質、土壤、地表覆被等多源數據，構建了適應高度城市化地區的城市土地生態綜合化、定量化數學評價模型，應用于生態單元、生態廊道、生態網絡等不同尺度的生態安全綜合評價。

圖2 生態空間調查監測與綜合評價技術

4.3 以權益實現創新管理的實施路徑

生態空間管理絕非單純的規劃技術問題，而是直接面對復雜利益關系，涵括土地、規劃等社會經濟的綜合性問題，尤其在深圳土地資源緊約束以及復雜的土地歷史遺留問題的背景下[6]，更需要從復雜的利益關系入手，綜合運用規劃、土地以及財稅等多種政策調節手段，構建生態空間權益體系，建立包括權益界定、實現、保護的實施路徑，推動管理重心從空間管制轉向利益引導，創新完善自然資源資產產權管理制度，促進生態保護與社會公平。

（1）清晰的權益界定是基礎

有權才能有益，無權不應當有益，生態空間權益界定應當借助于自然資源資產產權管理體制，對用地進行產權細分和分離，強化使用權的內涵，引入市場機制，實現清晰的利益預期。深圳市生態空間范圍內的土地，按照土地產權權益大致分為3種類型：一是基于公共利益的生態保護區域（非建設區）；二是基于非公共利益的原集體建設用地；三是基于公共利益的城市建設用地，例如交通用地、教育科研用地。通過細分界定不同產權用地的權益狀態，區分其價值受損的程度，并采用不同的生態補償和權益實現方式，如貨幣補償、產權置換、限制性發展等。

（2）合理的價值核算是核心

首先，通過自然資源調查明確生態空間內各類資源空間邊界、土地權屬及附著物等情況，為價值核算提供基礎支撐。其次，對自然生態空間予以統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，明確權利主體及其權責利邊界。最后，建立不同類型自然資源資產的核算內容、核算標準等，形成自然資源資產一張表。

深圳自然資源資產的類型大致可分為森林、城市綠地、濕地、沙灘、近岸海域、水資源、大氣、珍稀瀕危物種8大類自然資源資產，價值核算的基本思路為“實物資產價值+生態服務價值或損失價值”，如城市綠地的實物資產價值包括：林木產出、草皮產出；生態服務價值包括：涵養水源、固土保肥、固碳釋氧、區域氣候調節、凈化大氣、休閑游憩、生物多樣性保護等。通過建立生態空間價值核算體系，顯化生態空間價值，并綜合核算碳匯量交易價值、生態空間直接經濟價值以及因管制未實現的經濟價值等因素，綜合計算生態空間補償價值。

（3）多元的實現路徑是出路

其一，逐步完善區域性生態經濟補償制度。資金來源上，創建社會生態公益基金，建立生態空間有償使用制度，多渠道擴充生態經濟補償資金渠道；機制運行上，明確“市—區—社區”各級政府部門補償機制，提高補償效率，降低談判成本。其二，建立空間權益轉移制度。一方面，以權益證書為媒介，搭建公開平臺，建立“空間權益—建設發展權益”轉移交易機制，使生態空間與管制線外城市更新項目、土地出讓項目等二次開發形成聯動機制，充分激勵市場參與生態空間價值補償與權益實現。另一方面，建立線內建設用地清退與各區年度建設用地指標增減掛鉤機制，聯動“生態空間規?！ㄔO用地指標”，強化政府績效考評機制。

5 結語

深圳在生態空間管理方面的探索，包括劃定基本生態控制線、推動分級分類、完善過程管理、構建權益體系等，都是基于深圳高密度超大城市的地域特點，具有創新意義和參考價值。從生態空間本身的質量和效益對比，深圳或許難比其他生態用地體量大的城市，但是在寸土寸金的深圳，如何既管得住也用得好城市的“半壁江山”，是對管理者的決心和智慧的極大考驗。生態空間權益體系構建是未來重要的解題路徑，具體政策的制定與實施仍有待進一步的深入研究和探索。