建立中國生態文明建設的適應性規劃模式*

杜焱強 何 佳 包存寬 DU Yanqiang, HE Jia, BAO Cunkuan

0 引言

隨著我國經濟社會深入發展，生態文明建設戰略地位更加凸顯。黨的十八大以來，生態文明建設已成為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容。可以說，當前我國生態環境保護工作乃至整個生態文明建設工作確實是取得了歷史性的成就，發生了歷史性的變革。但不可忽視的是，日前我國改革尤其是涉及生態環境保護領域改革進入“深水區”，一方面不同區域的自然環境、經濟水平和歷史文化千差萬別，生態文明建設規劃需捋順其頂層設計與地方實踐的關系；另一方面，生態文明建設本身存在多維度、多主體、多環節和多要素等復雜性，建設過程中重、大、難等問題，需以“試驗田”為出發點應對生態文明建設的復雜性、不確定性與差異性。因此，如何既能與各地特征相結合，又能與生態文明自身相適應，構建富有適應性導向的規劃，成為新時代生態文明建設中討論的重點，并顯得尤其關鍵。

2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》(以下簡稱“《意見》”)明確提出“干中學、試驗性、經驗歸納與教訓總結和首創精神”等要求，也就意味著生態文明建設是學習和反復回顧、修正的過程，甚至會鼓勵去“犯錯誤”。那么，現有生態文明試驗區的制度文本符合何種類型規劃？其一致性如何？如何了解其頂層設計和地方實踐的耦合關系？怎樣基于適應性理念提高生態文明試驗區建設？該系列問題正是本文試圖去回答與闡釋的。

1 不同規劃模式及其比較

在碎片化的社會結構和復雜的價值體系下，各自不同價值觀和生活方式成為矛盾的源頭；這種碎片化的社會造成了規劃工作的困境，增大了規劃編制和實施的難度[1]。實際上，沒有一種規劃與管理的模式是完美的。一種模式是否優于另一種模式，取決于實踐過程中內在結構、環境條件和所承受能力等多方面因素[2]。當前規劃模式主要有以下幾種。

1.1 綱要性規劃

綱要性規劃（Synoptic planning），也稱為綜合理性規劃（Comprehensive rational planning），是主流的規劃模式[3]。（1）步驟和階段：界定問題；明確目標；確定為實現目標可供選擇的各種手段；用明確的標準評價各替代方案；確定一個最佳的方案并予以實施；跟蹤監控與評價。（2）假設人都具有經濟人特征（Economic person）：每個人都有能力辨別各種目標、價值和目的；在獲得必要的信息并對之做出系統評估后，能夠一致地選擇最優方案；經濟人能夠依據經濟效率的標準判斷替代方案，追求最大回報。（3）要求收集到足夠多的數據，進行充分分析，研究足夠長的時間，能夠對形勢有準確的認識，因而可能控制規劃對象。

1.2 漸進性規劃

漸進性規劃基本假設：漸進性規劃認為人是“有限理性的”，并且可能滿足而非貪得無厭的；理性人尋求的是適可而止或滿意的解決方法；規劃師與管理者應付并探究的是多重的問題、目標和價值，并不追求最優，而是很實際地界定可實現又令人滿意的目標；漸進性規劃不會考慮政策和實踐的突變或急劇躍進[4]。不需要清晰地界定問題，決策者或規劃師的主要任務是把握所對付問題的實質；各種目標、價值、對象之間可以相互沖突；僅考慮有限的選擇，而它們之間以及原有政策與實踐之間的差別是漸進的；就每一種選擇，只識別其少數有意義的影響；在一種規范基礎上，重新界定問題；決不存在單一的正確解決方案。

1.3 倡導性規劃

倡導性規劃理論是由美國律師 Daviddoff最先確立的，針對理性規劃產生社會生活混亂的現實[5]，他認為任何人都無法代表整個社會的需求，包括專家和規劃師，理性規劃并沒有考慮到公共利益分化的問題；理性規劃只代表一部分人的價值取向，這種自上而下的規劃為“貴族式”的規劃。由此，規劃應是一個自下而上的過程，鼓勵市民在規劃過程中積極參與，規劃者應該代表社會不同的利益集體，尤其是社會弱勢群體。該規劃的核心在于應該去掉技術權威的形象，不能再以自身的價值觀為判斷標準，應該綜合考慮社會、經濟、文化等影響[6]。總體上，倡導性規劃是非線性進行的，且其制定過程沒有特定程序；不同主體間（規劃師、評價師、專家等）為相應的利益目標進行充分的交流與協商，并且需要代表不同層次、不同主體間的利益。可以說，規劃不是一個簡單技術科學的理性過程，更多是一個利益博弈的政治過程。

1.4 適應性規劃

適應性規劃（Adaptive planning）是指在特定的社會經濟生態系統中，面對發展的不確定、差異化等難以掌控的未知風險，由此需在規劃過程中不斷協調、平衡及調整適應。具體而言，對于無知系統的傳統認知方法是“嘗試—出錯—再嘗試”；已知的東西是嘗試的出發點，出錯則提供了新的信息和認識，又成為設計再嘗試的基礎；失敗對于了解先前未知以及改善處理這些未知狀況的能力十分必要；通過嘗試獲得新認識，取得新進步。適應性規劃需要重新定義“成功”，不怕甚至會鼓勵去“犯錯誤”，某些錯誤是不可避免的，從錯誤中學習確實有助于實現長遠的成功。適應性規劃的最大障礙之一在于規劃者、管理者和決策者能否承認錯誤，能否在意識到錯誤后做出恰當的調整[7]。

但是，適應性規劃得有一些基本條件：一是嘗試不能毀了嘗試者，或者說至少有人能夠從嘗試中學習；二是嘗試不能使環境發生不可逆的變化，嘗試者必須從挫敗中學到什么，愿意再次嘗試，而且信息在其中處于關鍵位置：明確其目標和預期的結果，以便能夠制定方法和采用技術來監測和測度所發生的事情；收集并評價信息，使結果和影響能同預想中的進行比較；通過糾正錯誤而獲得新的認識并從中學習，進而改變計劃和行動。與此同時，適應性規劃與管理也存在一些關鍵性問題：一是關注的焦點是生態系統而非管轄權，適應性方法采用生態系統的邊界而非行政管理邊界；二是適應性關注的是種群或生態系統，非個體組織或項目；三是適應性管理的時間尺度是生物學世代而非商業周期、選舉期或預算期。

1.5 不同規劃模式的比較

不同規劃模式代表不同時期所闡釋的思維核心，且各規劃之間存在較大差異。綜合理性規劃則強調現狀、規劃目標及趨勢分析，漸進性規劃強調規劃過程中的互動與調整，倡導性規劃側重將公眾納入決策過程等。以下著重分析適應性規劃與漸進性規劃的區別（表1）：其中適應性管理強調在行動之前界定結果；漸進主義者則設想必須根據政治及現實需求或反應來調整計劃[8]。總體來看，適應性規劃是從簡單的“規劃—行動—監控—評價”的循環，到用非結構化方式的新方法的嘗試性使用；焦點都是推進學習，通過新的伙伴關系來適應能力，改革管理和研究機構；意味著方法上的變革，即從優先序的學習到平行式的學習；公眾—規劃者—專家的新伙伴關系，對于學習實現生態系統的可持續性至關重要；社會不再接受以專家為基礎的學習和決策，不再接受將科學工作者的學習和管理者的實踐分離開來。

另外，不同的規劃模式沒有絕對的區別，它屬于決策水平的不同（表2）。綱要型規劃推崇系統數據分析，倡導性規劃強調規劃師代表弱勢群體，適應性規劃則指出地方或居民直接且平等地參與到整個規劃過程的重要性。未早期介入的綜合理性規劃模式也可以轉用漸進性規劃，倡導性規劃理論可以融入綜合理性規劃和漸進性規劃中。

表1 適應性規劃與漸進性規劃的區別

表2 不同規劃的適用范圍

2 適應性導向下生態文明試驗區的建設的驅動因素和發展邏輯

建設美麗中國及實現中華民族永續發展的目標應是包括生態環境類規劃在內所有規劃的共識，且依賴生態環境類規劃來細化及具體化該目標[9]。生態文明理念所要求的是“包容”性的，且其建設本身存在“三元”特征（空間性、時間性與復雜性），因而生態環境類規劃應吸取該理念或知識，從而更好地促進生態文明規劃的發展與實踐。事實上，當前中國規劃項目數量巨大、時間短和變化快的情況，限制了適應性規劃的實施。不同地域的非均衡性及規劃本身的復雜性，更加劇了生態文明建設體現其試驗的重要性與創新性，從理念到方案的“因地、因時制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實施，提升解決問題的精確性，提高生態環境類規劃的能效[10]。

2.1 驅動因素

《意見》明確指出落實生態體制改革要求“目前缺乏具體案例和經驗借鑒，難度較大，需要試點試驗的制度”，并將實驗重點鎖定于開展生態文明體制改革綜合試驗，為完善生態文明制度體系探索路徑、積累經驗；與此同時發布了《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，可見該規劃在很大程度上體現了地方首創精神，正契合其適應性的環境規劃特征。其試驗的驅動因素主要有以下幾點：

一是具有較強的政策背景需要。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，十八屆五中全會和“十三五”規劃同時也明確提出要設立統一規范的國家生態文明試驗區。從示范到試驗，是貫徹落實國家生態文明建設體制改革的要求，開展改革創新試驗有利于將加強頂層設計與開展地方實踐有機結合，并形成生態文明體制改革的國家級綜合試驗平臺，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化[11]，總體上在生態文明制度改革過程中凝聚改革合力、增添綠色發展動能、探索生態文明建設有效模式。

二是有其強烈的客觀實踐需求。當前，我國生態文明建設水平仍滯后于經濟社會發展，各部委推進生態文明建設的示范、試點、基地、工程或項目上存在重復、交叉甚至混亂的問題，嚴重的還存在“部門化”與 “碎片化”現象，要打破部門的利益格局、各自為政、各抓重點和自上而下的主導，就需統籌布局試驗區，統一規范各類試點示范。另外示范建設過程有效性低，缺乏“自下而上”的靈活性，考核也缺乏持續激勵機制，因而要發揮地方自下而上的推力，通過試驗區給予地方更多的決策權和自主權，就如當年創制蘇南模式，敢于放下包袱、不怕失敗地去試驗和嘗試。

三是抓住事物發展的邏輯。在方法論上，示范與試驗兩者可相互轉化，為促使全社會福利水平最大化，就需將生態文明體制改革的風險最小化，縮小示范區域從而選擇合理試驗范圍，從以往“摸著石頭過河”向可控、可預見的方向發展，故統一規范的頂層設計試驗區必不可少。從一定意義上講，優質的生態環境是政府、企業與社會的互動結果，再加上深化改革最根本是靠地方的多方參與， 以往生態文明建設試點示范更多是自上而下的行為，地方參與空間小、首創精神缺乏，打造“試驗田”將充分調動各方參與積極性、減少組織成本和提高制度成效。

2.2 發展邏輯

結合適應性規劃學理及其內容，可發現該生態文明試驗區方案有明顯的“包容性”與“適應性”特征，即嘗試—出錯—總結。當前，我國改革尤其是涉及生態環境保護領域改革深水區[12]：生態文明建設涉及多維度、多主體、多環節和多要素。從近些年的地方實踐看，制度缺失是最大短板，制約著生態文明建設的持續推進；生態產品需求具有動態性及全民性，是考量全面建成小康社會的關鍵。制度缺失及動態需求加劇改革難度，再加上以生態與環境保護倒逼或促進傳統發展模式發展轉型風險大，建設過程中重、大、難等問題多。示范意味著成功的、成熟的、可推廣的，是推介性的實踐；試驗是難度大、不確定性強、風險大，是探索性的實踐。因此，其復雜性特征就決定需去試驗，而不是急于去示范[13]。

“由點到面”是對未知風險所運用的一種成熟的工作方法，在我國政策決策過程中有其深厚的合法性與科學性[14]。從最初的試點中總結提煉出“典型經驗”，之后將其推廣并號召其他地區學習效仿和進一步完善。點上試驗與面上推廣會涉及“試驗”和“示范”兩個概念。一方面，試驗可視為第一步，帶有鮮明的目的性，先有試驗實踐，才能升華出理性認識；示范是試驗下來好的、可推廣的情況。另一方面，試驗與示范可相互轉化，將成功經驗推廣應用于其他地區的實踐，這就是示范。但是其他地區在實踐中往往有所創新、有所發展的經驗反過來提供給“示范區”，這就是對“示范區”的試驗。

以上分析可推斷，《意見》與適應性規劃的“理念”高度契合，其發展邏輯有以下幾方面：首先，當前生態文明建設有效模式處于探索實踐階段，制度體系尚不健全，建設過程難度大，不確定因素多，因而更符合“試驗”概念，也相應說明該《意見》在起初定位上，就與適應性規劃相吻合，并著重強調允許試錯和包容失敗；其次，《意見》合理選定試驗范圍，并著重考慮生態文明建設中實踐基礎、區域差異性和發展階段等因素，對不成熟的加以創新試驗，待條件成熟后在試驗區內全面示范，對失敗的及時糾錯和總結經驗；對于不同地區如何根據自身情況建立符合相應特征的環境規劃及方案，即做到真正促進規劃的適應性，又能與地方事權及財權相匹配；再者，《意見》并非毀滅嘗試者，而是鼓勵地方在生態文明建設中不斷嘗試與修正，即使出現較大問題，也可及時糾正，甚至可將其成功或失敗的經驗和教訓在其他區域加以宣傳和學習，并形成生態文明建設先進理論的探索實踐。

總體而言，生態文明建設涉及的問題多、任務重、風險大，其生態環境類規劃需要從嘗試中不斷學習與總結，而該試驗區意見正體現其適應性特征；嘗試變成學習和反復回顧、修正的過程[15]。其制定與實踐模式，與適應性規劃存在諸多一致性與契合性，即其核心是構建管理以形成和檢驗假設，把嚴格的科學方法和現實的規劃管理活動結合在一起。

3 適應性導向下生態文明試驗區建設的建議

從示范到試驗，體現出生態環境類規劃領域適應性理念，是貫徹落實國家生態文明建設體制改革的要求，也是推進生態文明建設的“升級版”要求。無論是生態的試驗或示范，還是經濟、政治、文化、社會領域，都不能忽視規劃的適應性。只有重視地方首創精神、社會公眾參與和區域鯰魚效應，從試驗與嘗試中不斷總結，才能把中央和地方積極性有機地結合在一起，并學習借鑒好的經驗做法，從而凝聚合力，共跨改革“深水區”。為更有效地推進生態文明試驗區建設，基于適應性理念提出生態文明試驗區建設的幾點建議。

3.1 堅持問題導向和改革創新 , 體現試驗區首創精神

一是以突出的、難度大的資源環境生態問題為重點，主要是試驗難度較大、確需先行探索、不能馬上推進的重點改革任務，重點解決社會關注度高、涉及人民群眾切身利益的資源環境問題，在體制機制創新上下功夫，把改革措施落準、落細、落實。二是重視改革創新的制度化和規范化。生態文明建設試驗區是一種大膽探索、全方位開展生態文明體制改革的創新試驗，不可避免要突破原有的規章制度。因此必須明確改革與規章制度的關系，通過規章制度來引導、促進、保障和規范生態文明體制改革，減少隨心所欲、朝令夕改的改革措施；若有沖突需要按程序報批，可取得授權后施行。三是健全激勵機制和容錯糾錯機制。既要解決地方動力機制問題，擴大地方政府決策、鼓勵創新、表揚先進，也要有容錯糾錯機制，尤其是出現問題和偏差就要及時反思和糾正。四是注重傳承與創新的關系。各試驗區均為生態環境基礎較好、省級政府高度重視的地區，且在模式探索、制度創新等方面取得了一定成效。已有的示范成功經驗不僅不能丟，還需要發揚傳承；被實踐證明存在重重弊端的做法或行不通的途徑措施，則需要更新思想觀念、革新方式方法。

3.2 合理處理各類試點示范 , 凝聚試驗區改革合力

資源要素分散難以產生規模效應，不利于集中力量辦大事。統一規范各類試點示范可彌補該缺陷，并利于吸取成功經驗和形成合力。一是整合各類試點示范。將各地、各部門根據中央部署開展的以及結合本地實際自行開展的生態文明建設領域的試點示范進行規范整合，具備條件的優先放在試驗區統籌推進，加強銜接，集中改革資源，凝聚改革合力，實現重點突破。二是做好各部門協調銜接工作。生態文明建設必須講求整體性、協同性和系統性，防止“碎片化”“分段化”導致的綜而不合、合而不實，尤其要打破各類缺少相互協調的、基于部門授權或環境要素的生態文明“試點示范區”背后的利益格局。三是處理好政府、市場與社會的關系。各類試點示范的有效整合不僅是單一的事項融合，更多涉及政府、市場和社會等復雜關系。因而著重理順三者間的關系，規整生態環境治理體系中的政治、經濟與社會3大子系統的關系，努力向政府、市場和社會合作共治的多元格局轉變。

3.3 強化協同推進改革成效 , 發揮試驗區鯰魚效應

態環境往往會存在區域性和系統性，處理試驗區的內外關系尤為重要，要充分發揮試驗區的鯰魚效應，即對周邊城市、省份進行隱性激勵，區外通過加強與試驗區的溝通交流，積極學習借鑒試驗區好的經驗做法，形成試驗與示范的良性互動。二是務求改革成效。近年來，部分地區以生態文明建設為名，搞形象工程或擺“花架子”，實踐經驗與建設路徑卻難以復制與推廣；試驗區數量從嚴控制意味著寧少勿濫，務求改革實踐意味著拒絕擺花架子，生態文明制度要可操作、有效管用，甚至可復制和可推廣。三是處理全面與重點的關系。生態文明建設是系統工程，全時空、全方位、全覆蓋是“全面”，但“全面”不是平均受力、平行推進，而是有重點、有側重，協同、有序、科學地推進，聚焦實踐基礎、區域差異性和發展階段等因素選擇“試驗田”。