土地規劃環境影響評價的工作程序探討

金國華　于新明　孫述海

摘 要：《環境影響評價法》的實施和新一輪土地利用規劃修編工作的開展，使土地利用規劃環境影響評價研究工作成為一個比較新的研究領域。本文首先簡要闡述了土地利用規劃環境影響評價的意義和必要性，而后總結出環境影響評價的方法體系，最后筆者根據工作經驗，總結了土地利用規劃環境影響評價的工作程序。對相關研究者有著一定的參考和借鑒價值。

關鍵詞：土地利用規劃 環境影響評價 方法 工作程序

中圖分類號：X820 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）02（c）-0124-02

1 土地利用規劃環境影響評價的概念

環境影響評價（EIA）也稱環境預斷評價或環境未來評價，是環境質量評價的類型之一，它有時也與“環境評價”或“環評”交替使用。自2003年9月1日生效的《中華人民共和國環境影響評價法》第一章第二條給出了新的環境影響評價概念，即環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。

目前所講的環境影響評價包括三個主要方面：建設項目的環境影響評價、區域開發的環境影響評價以及戰略環境影響評價（Strategic Enviroment Impact Assessment，簡稱SEA）。土地利用規劃環境影響評價的最終結果是通過把對環境的考慮納入規劃的制定過程中去，建立一種環境、經濟和社會綜合的決策機制。因此，土地利用規劃環境影響評價屬于戰略環境影響評價范疇。

2 土地利用規劃環境影響評價的必要性

土地利用規劃的特性決定了其必須進行環境影響評價。（1）政策性。政府作為公共利益的代表，有必要借助規劃對土地利用進行干預。土地利用規劃是一項政府行為，是為一定的制度和政策服務的。這就要求其進行環境影響評價，達到從源頭上防止環境問題發生的目的。（2）整體性。土地數量的有限性與土地需求增長性，要求必須從國民經濟的整體角度在全部土地資源的層面上選擇規劃方案，合理配置土地資源。土地利用規劃是土地這塊蛋糕的分配者，各個用地部門只能是蛋糕的消費者。各部門要進行持續、合理用地，必先考慮環境條件是否允許。（3）兼容性。土地利用規劃目標是多維的，有社會的、經濟的、生態的和環境的目標，也有公益的、私人的、國家的、地區的目標等，其中生態環境目標對于維護多維目標之間的協調，起著異常重要的作用。（4）折衷性。由于土地面積的有限性致使土地資源分配方案具有折衷性，是社會目標和經濟目標、個人目的和公共目的調和的結果。所以，土地利用規劃方案實質上是各部門各業用地的滿意方案，當然對環境保護也應當兼顧。

3 土地利用規劃環境影響評價方法

從現在開展的環境評價來看，環境評價方法學的體系可以包括以下四部分。

（1）項目環境影響評價方法以及一些經過修正的項目環境影響評價方法：如核查表法、矩陣法、網絡法、疊圖法等。（2）區域規劃的環境影響評價方法：如可持續性目標和環境目標的設立、替代方案的優化選擇、環境承載力分析、選址與適宜度分析等。（3）戰略環境影響評價方法：如加權比較法、逼近理想狀態排列法、費用效益分析法、可持續發展能力評價法、對比評價法。（4）GIS輔助的規劃環境影響評價方法：如地理信息系統、遙感技術、專家系統、綜合決策支持系統等。其他方法：包括累積評價方法、系統綜合集成方法、主觀評價法等。

4 土地利用規劃環境影響評價的工作程序

土地利用規劃環境影響評價的工作程序不僅為該工作展開提供科學的依據，同時也是土地利用規劃環境影響評價從理論向實際應用轉化的中間環節。因此，研究土地利用規劃環境影響評價的工作程序，對于完善土地利用規劃環境影響評價理論與方法體系及其在實際工作中的開展和推廣都具有十分重要的意義。

規劃的編制過程是一個較規范的決策過程，因此我們可從規范決策過程的角度來分析規劃的編制過程。從前述思路來考慮，需要在決策過程中貫穿規劃環評的相關評價活動，這樣才能使研究與規劃編制程序緊密結合、協調規劃環評的編制程序和工作內容。

規范性決策學要求按科學的程序規范和方法規范來制定決策，決策的制定過程分為下列幾個階段：（1）確定問題所在，提出決策的目標；（2）發現、探索和擬定各種可能的備選方案；（3）從各種備選方案中選出最合適的方案。

這兩個基本階段是完整的決策制定過程所不可少的。確定決策目標是決策的前提，擬定備選方案是決策的基礎，方案的選擇則是決策的關鍵。121將以上這些活動歸納到土地利用規劃的環境影響評價的編制程序中，其基本程序分以下幾個階段：準備階段、正式工作階段、評價報告書編寫階段。具體的工作流程見圖1。

4.1 準備階段

在這一階段主要進行資料收集與分析工作、規劃及規劃方案的初步分析、規劃環境影響識別、確定評價方法與指標體系。

（1）資料收集與分析：收集的資料主要包括國家生態建設和環境保護的有關法律法規，以及環保、林業、農業、水利等部門的有關資料。（2）規劃及規劃方案的初步分析：包括該規劃的編制與實施所依據的法律、法規、政策、規劃與計劃等，以了解該規劃編制的背景，了解規劃方案的層次性、目標、作用對象與涉及領域、實施區域與時段等。（3）環境影響識別：環境影響識別的目的，是為了確定該規劃對未來造成的顯著的環境影響，是進行環境影響預測和評價的前期性基礎，也是保證環境影響評價的可行性和有效性的關鍵環節。（4）確定評價因子，選擇評價方法：以環境影響識別為基礎，結合規劃及環境背景值調查情況，規劃所涉及部門或區域環境保護目標，并借鑒國內外研究成果，初步確立評價指標，并在評價工作中補充、調整、完善，最后通過理論分析、專家咨詢、公眾參與確定出適合本區域本次規劃的評價指標。

4.2 正式工作階段

這一階段主要進行的工作為：收集評價信息、研究區的環境現狀分析及評價、環境影響分析、預測及評價以及評價結果分析。（1）收集評價信息：根據上面確定的評價指標、評價標準，利用多種調查手段和先進的技術設備，全面收集有關評價因子的第一手資料。（2）規劃區的現狀分析及評價：根據前面收集的資料，對規劃區的大氣環境、水環境及生態等方面進行分析評價，確定規劃區的環境本底值，找出規劃實施前存在的主要的生態和環境問題，以期在本次規劃中加以改善。（3）環境影響分析、預測、評價：這部分是整個環境影響評價的核心，預測的內容主要有兩個方面：一方面是在現狀評價的基礎上預測其直接的、間接的環境影響，特別是規劃的累積影響，通過相關分析預測規劃期末環境的狀況；另一方面是對規劃方案進行預測、評價，找出對生態和環境的保護最有利的規劃方案。（4）評價結果分析：對選擇的方案進行修正或補救，然后將評價結論反饋給規劃決策者，從生態安全和環境保護的角度對土地利用方式進行引導。

4.3 評價報告書編寫階段

這是整個環境影響評價工作的成果體現，因此，這個階段在整個環境影響評價工作全過程中也是非常重要的環節。這一階段主要工作內容有兩個：（1）編制環境影響報告書：該報告書既是對整個評價工作過程的總結和成果體現，又是決策者進行戰略決策的環境依據。所以該報告書應該全面、客觀、概括地反映環境影響評價的全部工作。（2）規劃環境影響評價工作總結：由于開展規劃環境影響評價在我國才剛剛起步，因此，每次規劃環境影響評價工作完成后的總結對于檢驗規劃環境影響評價的理論和方法、完善評價的理論體系、進一步指導以后的規劃環境影響評價工作具有十分重要的意義。

5 結語

環境影響評價已經越來越受到人們的重視，國內外學者對環境影響評價的理論和實踐也做了不少研究。但是，到目前為止，中國開展的環境影響評價多是圍繞建設項目、區域開發活動進行的，戰略環境影響評價開展較少，而土地利用規劃環境影響評價工作剛剛起步，由于沒有形成統一、完善的理論體系，也缺乏系統、有效、通用的評價指標與方法，加上法律和制度上的制約因素，因此還沒有形成統一的程序，國內也沒有形成公認的范例。目前為數不多的一些土地利用規劃環境影響評價案例，大都是應急式的，其所用方法主要是從原來的項目環境影響評價中引用過來的，把項目環評的方法照搬過來用于規劃層次的環評，存在著明顯的缺陷和不足。

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