“兩權”抵押盤活農村沉睡資產

秦志偉

2015年8月，國務院印發了關于開展“兩權”抵押貸款試點的指導意見，要求試點期限為兩年，到2017年年底。隨后，中國人民銀行牽頭并會同有關部門出臺了試點暫行辦法。據悉，目前試點工作仍在進行中。

經全國人大常委會授權，在全國選取232個縣（市、區）開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點、59個縣（市、區）開展農民住房財產權抵押貸款試點。其中，貴州省有10個縣（市、特區）獲批成為全國“兩權”抵押貸款試點地區，效果顯著。近日，筆者就其試點情況采訪了相關部門。

先從確權頒證開始

農業要發展，勢必要解決資金短缺的問題，這也是農村金融改革的最主要目的，“兩權”抵押貸款是其改革的路徑之一。前不久，該貸款模式被農業農村部列為金融支農創新十大模式之一。

截至2017年9月末，全國232個農地試點縣的農村承包土地的經營權抵押貸款余額達295億元，試點以來累計發放貸款448億元；59個農房試點縣的農民住房財產權抵押貸款余額196億元，試點以來累計發放貸款261億元。

無疑，“兩權”抵押貸款模式正成為各地進行農村金融改革的“香餑餑”。貴州省是我國試水“兩權”抵押貸款較早的省份之一，其經驗做法值得關注。

中國人民銀行貴陽中心支行貨幣信貸管理處處長王凱明向筆者介紹，貴州省有10個試點地區，包括開陽縣、湄潭縣、水城縣、盤州市、六枝特區、普定縣、德江縣、興仁縣、安龍縣開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點，湄潭縣、金沙縣開展農民住房財產權抵押貸款試點。其中，湄潭縣同時開展“兩權”抵押貸款試點工作。

開展“兩權”抵押，確權頒證是第一步。“與2016年相比，2017年貴州省農地試點縣農村承包土地的經營權平均確權率達96.4%，比上年提高3.8個百分點。”王凱明告訴筆者。

而在頒證方面，從2016年僅有1家開展頒證工作發展為8家，到2017年平均頒證率大幅提高至56%。其中，開陽縣和安龍縣頒證率達90%以上。各試點縣結合當地實際，創新舉措全力推動確權登記頒證。

比如，遵義市湄潭縣針對“土地面積不實，四至不清”的問題，制訂了相關方案，按照“宣傳動員、權屬調查、審核公示、數據錄入、確權頒證”五步驟及“三權分置”的要求，全力推進農村承包土地的經營權確權登記頒證工作。另如，畢節市金沙縣先后印發3個考核文件、補發2個通知，將農民住房財產權抵押貸款試點工作納入各部門、各鄉鎮年度目標考核，強化部門職責，定期跟蹤督導，快速推進農房確權頒證，為試點工作奠定良好基礎。

雖然各試點地區積極推動確權頒證進度，但仍有不容樂觀的現象。如在頒證方面，根據中國人民銀行貴陽中心支行的評估，貴州仍有部分試點縣還未系統開展農村承包土地的經營權確權頒證工作。

事實上，上述情況并不僅僅存在于貴州省。據介紹，從全國試點情況看，確權頒證工作情況復雜，個別試點地區仍存在確權未頒證的情況，影響了試點進度。2017年12月22日，經全國人大常委會授權試點延長一年至2018年年底。而確權頒證進度緩慢只是其中原因之一。

抵押物處置是關鍵

根據產權理論，農地資源退化最根本原因在于，農地產權存在不確定性和外部性。如果能清晰合理界定產權，并保證其以合理的成本自由流轉，從而提高資源配置的效率，實現帕累托改進。

王凱明介紹，目前有開陽縣、普定縣、六枝特區、盤州市、水城縣、德江縣、安龍縣7個縣（市、區）建立了產權交易中心，探索開展包括農地經營權、農民住房在內的農村產權交易。其中，六枝特區、盤州市、水城縣、德江縣、安龍縣5個縣（市、區）實現農村承包土地經營權的交易，累計交易金額4.3億元。

抵押物能否順利處置被看成是農村產權抵押融資的關鍵環節。“相比省外其他試點地區，貴州省‘兩權抵押貸款還沒有不良資產處置的實踐。”王凱明說。

這也是試點工作延長至2018年年底的另一個重要原因。“兩權”抵押貸款業務多為近年新增業務，出現違約并進入處置階段的案例較少，有必要繼續通過試點檢驗各項處置機制的成熟度和穩定性。

筆者了解到，在現有的抵押物處置做法上，湄潭縣農房抵押“分割登記入市”和“異地調整入市”處置方式值得借鑒。

中國人民銀行遵義市中心支行副行長孫爭華在接受采訪時表示，分割登記入市是指在保障農戶居住權和維護財產權的前提下，對宅基地中實際用于商業服務、工礦倉儲等經營性用途的部分，進行分割登記，賦予其出讓、出租、入股、抵押、擔保權能。

2017年12月，湄潭縣當地村民劉某申請將其169.5平方米建筑物（含一間門面和一套住房）分割登記入市交易，過戶給了村民陳某。據悉，這是全國宅基地分割登記第一例，為湄潭探索住房財產權抵押物處置找到了出路。

事實上，抵押物價值評估是各地開展相關試點工作比較棘手的問題，比如抵押物價值難以確定、抵押物難以變現。

西北農林科技大學農村金融研究所教授羅劍朝在調研時發現，試點地區的做法主要是參考同類地區或同種土地農戶之間流轉的租金來確定，再加上剩余承包年限等，分別按照0.5的權重來核算農地經營價值。

“這種確定抵押物價值的方法實際上是農地經營權的用益物權的一種評價方法，一般評價值較低，雖然受到金融機構歡迎，但對于解決農民貸款難問題的政策目標來說是需要改進的。”羅劍朝說。對此，羅劍朝呼吁，盡快確定農地經營權的價值評估體系。這也是各試點地區正在探索的內容。

“開陽縣主要采取委托第三方評估機構評估、貸款人自評估或者借貸雙方協商等方式，公平、公正、客觀、合理確定農村土地經營權價值。”中國人民銀行開陽縣支行行長李曦告訴筆者。

助力農村金融改革

根據中國人民銀行對貴州省2016～2017年“兩權”抵押貸款試點中期評估，“評估效果總體好于上年”。王凱明告訴筆者，不僅包括貸款情況、制度建設、確權頒證、交易平臺建設和抵押物處置，還有風險補償方面。

王凱明介紹，貴州省“兩權”試點縣（市、區）的風險緩釋及補償機制建設日趨完善。已有9個試點縣設立風險補償金，規模為500萬～2000萬元，風險補償比例為30%～100%。比如，六盤水市六枝特區、盤州市、水城縣采用反擔保模式發放農地抵押貸款。截至2017年年底，六盤水市累計采用反擔保方式發放貸款22筆、貸款金額1.2億元，貸款余額達1.1億元。

值得一提的是，貴州省各類金融機構積極參與“兩權”抵押貸款試點。據介紹，目前貴州省已有中國農業發展銀行、中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行、貴州銀行、貴陽銀行、農村信用社等30家銀行分支機構及地方法人金融機構發放了“兩權”抵押貸款。2017年年底，貴州省試點縣（市、區）“兩權”抵押貸款余額13.4億元，是上年同期的2.7倍。

在王凱明看來，“兩權”抵押起到了增信作用，扶貧再貸款等政策措施也發揮了引導“兩權”抵押貸款試點銀行降低農村企業、農戶融資利率的作用。

同時，“兩權”抵押貸款的支農惠民上發揮的政策效應逐步顯現。以貴州省土地承包的經營權抵押貸款為例。據監測，2017年年底已有農業產業化龍頭企業149家、農民專業合作社96個、家庭農場7戶，農戶3782戶獲得貸款；2017年用于農地抵押的土地達113萬畝。

貴州開陽益榮茶葉有限公司向開陽農村信用合作聯社借款600萬元，其中2017年12月通過農村承包土地的經營權抵押方式借款300萬元。“這種方式的貸款切實解決了貸款擔保難的問題，為公司及時送上了發展資金。”該公司總經理王勇告訴筆者。

實踐證明，通過“兩權”抵押貸款，貴州省當地農戶和各類新型農業經營主體擴大了生產經營規模，加快了農業現代化進程和農村經濟結構轉型。

對于下一步工作打算，“除了重點推動抵押物處置外，還要持續擴大‘兩權抵押貸款規模。”王凱明說。