“一帶一路”建設視野下專業性國際組織的角色探析

□李 瓊，顏 欣

（1.湖北警官學院 思政課部，湖北 武漢 430034；2.武漢工程大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430205）

“一帶一路”倡議自2013年9月提出以來，引發國際社會的廣泛關注，諸多國家和國際組織積極接納、響應并參與到這一共商、共建、共享的倡議中。此后，中國通過《政府工作報告》和《愿景與行動》等形式闡述了“一帶一路”倡議的背景、行動和發展愿景，使“一帶一路”成為中國和沿線國家政策協調、人文相親、命運相連的新路徑。2017年5月，在中國舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇上，專業性國際組織備受矚目。相關專業性國際組織與中國政府和政府部門簽訂了各類“一帶一路”合作文件，極大提升了中國和專業性國際組織的相互依賴程度（見表1）。可以說，專業性國際組織與中國的互動不僅有利于推動相關國家和中國在特定領域的務實合作，也為“一帶一路”建設提供了有利的契機。目前，學術界鮮有涉及專業性國際組織方面的研究，已有的研究成果主要集中探討專業性國際組織中的臺灣因素、專業性國際組織的政治化問題和專業性國際組織在中國的作用三個方面的問題，缺乏對專業性國際組織與“一帶一路”建設關系的研究。那么，專業性國際組織是什么樣的國際組織？它存在哪些類型？在“一帶一路”建設實踐中，它又扮演著何種角色？本文嘗試對這些困惑進行深入分析。

一、專業性國際組織：概念界定與歷史演進

表1：已經與中國簽訂相關協議的專業性國際組織情況

（一）專業性國際組織的概念與分類

隨著國家間雙邊和多邊關系的深入發展以及不同國家在政府和民間層面的跨國互動需求，國際組織迅速增加并在外交舞臺上扮演著越來越重要的角色。根據2011年的《國際組織年鑒》統計數據，“在全球300多個國家和地區分布著64 000多個國際組織，每年新增的國際組織數量大約為1200個”[1]。國際組織在性質、內容和形式等方面存在著顯著差異，對國際組織進行分類是弄清專業性國際組織內涵的前提和基礎。根據地緣的差異，國際組織可劃分為區域性國際組織、次區域性國際組織以及全球性國際組織。依據國際組織政治屬性的不同，國際組織可劃分為非政府間國際組織和政府間國際組織。當然，根據職能范圍的差異對國際組織進行區分是種更為流行的劃分標準。據此，國際組織可劃分為一般性國際組織和專業性國際組織。一般性國際組織的職能廣泛，涉及經濟、政治和文化等多個領域，比如至今在國際舞臺發揮著重要影響力的聯合國就全球各領域事務實施安全治理。相對一般性的國際組織而言，專業性國際組織主要是以推進某一專門領域合作為主要職能的國際組織[2](p10)，這種國際組織往往依托某項專門技術展開相應的活動，例如國際電信聯盟圍繞電信這一專門議題進行交流與合作。此外，專業性國際組織一般不涉及國家間核心利益，而是在經濟、技術和衛生等領域發揮職能。因此，專業性國際組織具有專業性強、低政治性、合作形式靈活以及活動范圍相對狹窄等特性。

（二）專業性國際組織的歷史演繹

歷史上不同時期的政治家積極致力于國際組織的理論構建，試圖對國際組織的發展做出更好的解釋和啟鑒。14世紀初，在羅馬皇帝、教皇以及各國國王權力博弈的背景下，法國政治家杜希瓦認為各國應該聯合起來，反對戰爭，從而為沖突的解決提供一種和平的路徑。1795年，德國政治家康德推出永久和平論，主張在自然法的基礎上構建一個自由國家并在這種國家聯盟內譴責戰爭，實現真正的永久和平。1918年，美國總統威爾遜提供“十四點”計劃，提出構建國際聯盟的構想。迄今，作為在全球有著舉足輕重影響力的國際組織，聯合國提倡保護各國的平等權利，維護世界的安全與和平。這些思想和主張強烈表達了政治家們對建立一種和平、和解的國家或組織的一致愿望。應該說，正是在這些國際組織理論根基的推動下，專業性國際組織才不斷勃興。

專業性國際組織是人類生產、生活和思想發展到一定階段的必然產物。專業性國際組織溯源于1804年的萊茵河委員會，主要負責管理萊茵河的稅收和航行等方面的事務。隨后，萊茵河周邊國家分別成立萊茵河中央委員會、保護萊茵河國際委員會等國際組織，專門就萊茵河的環境問題、航運安全等方面的問題進行有效管理。隨著國際社會交往的日益深入和分工的逐漸細化，分歧與問題隨之增加，在戰后安排、技術事項等問題上僅靠民間層面的往來難以應對。以此為契機，專業性國際組織快速發展壯大。早期成立的國際組織主要是具有技術和專業屬性的國際組織，如1865年和1874年相繼創設的國際電報聯盟與郵政總聯盟。

尤其是在第二次世界大戰后，專業性國際組織的數量成井噴態勢，成為國際政治上不容忽視的力量。迄今，專業性國際組織幾乎延伸到全球事務的所有領域。在地區維度上，出現美洲開發銀行和亞太廣播發展機構；在跨地區維度上，存在國際航標協會、國際能源機構和國際移動衛星組織；在國際維度上，產生世界衛生組織、國際糧食及農業組織和國際貨幣基金組織。盡管這些不同類型的專業性國際組織與主權國家或地區組織的綜合實力有著極大的差距，但隨著專業性國際組織職能和活動范圍的擴大，其在地區和全球的影響力逐步提升。近些年，糧食、能源、毒品等全球問題日益顯現，諸多專門領域、專業技術性問題亟須專業性國際組織扮演更為重要的角色。

根據2015年中國頒布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，“加強沿線國家政治組織的友好往來，加強沿線國家民間組織的交流合作”[3]。關于專業性國際組織在國際政治中扮演的角色，學者們莫衷一是、眾說紛紜。在諸多國家，空氣安全法、相關的國際法和食品標準是由國際民航組織、國際海事組織以及糧食與農業組織制定的，專業性國際組織的作用不容低估[4](p488)。在“一帶一路”建設有序推進的背景下，專業性國際組織扮演著政策經貿的聯結者、規則原則的管理者、安全和平的維護者和人文交流的推動者角色。可以說，專業性國際組織為“一帶一路”建設注入了積極的因素和不竭的動力，專業性國際組織大有作為。

二、專業性國際組織作為政策經貿的聯結者

通常，專業性國際組織定期或不定期舉辦國際論壇或發表各類宣言，這些不同形式的活動為各主權國家的聯結提供了重要場合和舞臺。近些年，專業性國際組織在政策和經貿領域積極進取，極大提升了“一帶一路”沿線國家的互信和互聯互通水平。

2014年3月，世界銀行和中國國務院發展研究中心共同發布研究報告《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》，就城市設計和規劃、地方治理以及農民土地問題提出政策建議，將中國的城鎮和農村問題緊密聯系在一起，有利于中國和其他國家和國際組織在相關議題的經驗交流。2015年和2016年，雙方陸續推出了一系列相關主題報告，世界銀行通過其主動參與行為扮演了中國經濟和世界經濟以及中國城鄉經濟的聯結者角色。在2015年10月，由亞太空間合作組織和中國發起的亞太空間合作組織發展戰略高層論壇上，成員國簽署《亞太空間合作組織發展戰略高層論壇北京宣言》，對亞太空間合作的愿景進行了展望，提升了各方在互聯互通、產業驅動等方面的合作水平，為建立“一帶一路”空間信息走廊奠定了基礎。為有效打擊網絡和金融犯罪，國際刑警組織在2017年7月舉辦高級別對話會，來自執法、金融和互聯網等部門的190名代表圍繞網絡和金融安全問題展開討論。在國際刑警組織總裁孟宏偉看來，“僅靠單一國家難以處理各類犯罪問題，需要將各方聯結起來，從而形成一個快速反應機制”[5]。應該說，國際刑警組織的聯結者角色降低了“一帶一路”的合作風險，有利于“一帶一路”建設的順利展開。

作為基礎設施領域的重要專業性國際組織，國際道路聯盟致力于中亞、歐洲等國家或地區基礎設施的聯結。國際道路聯盟與“一帶一路”倡議高度契合，加強兩者在道路、運輸、公共交通等方面的戰略對接將為“一帶一路”沿線國家釋放強勁的基礎設施合作潛力。根據該組織推出的《國際公路運輸公約》（TIR公約），“中國加快推進TIR系統的實施將有效提高中國通關便利化水平，進一步打通‘一帶一路’沿線運輸通道，從而推動貿易便利化，促進互聯互通”[6]。2016年12月，聯合國大會通過《土著人民權利》的決議，將2019年作為土著語言年。作為該事件的回應，聯合國教科文組織在2017年7月召開土著問題磋商會，土著問題常設論壇以及民間社會相關組織就土著問題交換了意見。一些專家和組織代表建議建立可衡量的、現實的2019年目標計劃，通過文化活動和有限機會的方式慶祝該項活動[7]。可見，聯合國教科文組織承擔了聯合國與不同國家土著組織的聯結者角色，這種角色更好地支持和加強了土著語言的傳播和發展。

專業性國際組織的這些不同舉措已經將經貿和政策的互動與合作輻射至“一帶一路”沿線國家，一方面豐富并提升了“一帶一路”的戰略內涵，使各方互動往來更為自由化；另一方面，將不同行為體緊密聯結在一起，滿足了各自的利益訴求。

三、專業性國際組織作為規則原則的管理者

一直以來，國際政治舞臺上從未出現適用于世界體系的國際規章或制度。現當代國際關系史的發展歷程表明，諸多國際規則、國際條約的簽訂是通過不同類型的專業性國際組織操作的。專業性國際組織是特定領域規則或標準的重要管理者，對推進該領域相關機制標準的制定、執行和完善起到了重要作用，已經成為跨國間專業領域的規則聯系的重要載體。

二戰后建立的國際貨幣基金組織和世界銀行一方面制定了諸多金融準則和原則；另一方面，監督和調整貨幣政策、金融稅收體制和匯率政策等國際金融政策，極大地推動了國際金融體系的穩定。世界貿易組織的規則和原則主要表現為：“繼續遵循1947年關貿總協定有關處理爭端的各項原則；確保成員國之間在多邊貿易制度中的各項權利和義務的平衡；自愿選擇、善意使用和依次采用爭端的解決程序；涉及最不發達成員國的特別程序。”[8]（p316-317）作為世界貿易組織規則的組成部分，各項協定、條約和議定書具有國際條約屬性，對各參與國具有強制效力。

19世紀80年代到20世紀80年代，電信專業領域的規則和原則都是由國際電信聯盟制定的。近些年，世界貿易組織一直就貨物、貿易和關稅等貿易問題進行規則和標準的創設和調試,如在《貿易政策審查機制協定》框架下建立貿易政策審查機制，專門對不同國家多邊貿易協定的實施情況進行定期的核查，世界貿易組織已成為貿易規則的重要監督者。2008年聯合國糧農組織技術咨詢會推出《公海深海漁業管理國際指南》，促進了各國深海領域的漁業管理，促進了相關區域海洋生態的可持續發展。

作為聯合國專門機構的構成部分，自1944年成立以來，國際民航組織在航空安全、環境保護等方面制定了諸多可行的標準和規則，為全球國際民用航空安全秩序的穩定做出了突出貢獻。根據國際民航組織制定的《全球航空安全計劃》，為協助各國和各地區各自的安全政策、規劃和實施，需建立全球安全優先事項和目標；提供規劃框架、時間表和指導材料；展現執行戰略和全球航空安全路線圖[9]。一般而言，這些規則和標準的確定為各方根據航空安全的重要性制定出具體的措施，構建航空安全體系提供了借鑒。世界知識產權組織定期在知識產權組織委員會和決策機構框架內就知識產權議題討論和協商，著重關注新規則的制定和變化，從而保證國際知識產權制度適應世界的不斷變化。2016年7月，包括國際知識產權組織在內的“一帶一路”沿線50多個產權機構就知識產權合作問題深入探討。沿線國家知識產權機構對加強知識產權領域對話與合作表達出強烈意愿，希望世界知識產權組織給“一帶一路”知識產權合作提供必要的技術援助和支持[10]。國際海事組織在內羅畢制定的《關于清除殘骸國際公約》在2015年正式生效，為海上貨物、財產和海洋環境運行提供了法律依據，增加了海上安全。此外，國際民航組織致力于標準規則的落實，為航空安全提供保障。2017年7月，國際民航組織主席阿留給越南交通部部長頒發理事會主席獎狀，贊同越南在國際民航組織標準執行上的完善。應該說，專業性國際組織對國際專業領域規則標準的完善和發展并監督其履行方面起到了不容忽視的作用。

不難發現，專業性國際組織規則原則的管理者的角色為“一帶一路”建設提供了有利的契機，為推動沿線國家間的制度化合作做出了重要貢獻。正如國際貨幣基金組織總裁拉加德所說，“‘一帶一路’倡議有助于推動更強有力的經濟合作，基金組織將為此提供多方面幫助，包括政策咨詢、金融支持、培訓和能力建設等”[11]。

四、專業性國際組織作為安全和平的維護者

歷史上依托國際組織構建的均勢、集體安全體系無非是為了防止戰爭，建立一種安全和平的國際秩序。近年來，核擴散、難民問題和國際恐怖主義安全問題層出不窮，人類的生存和發展面臨巨大的挑戰。為更為有效地應對這些難題，必須依靠專業性國際組織等力量的組織和協助。一般而言，在重大災害來臨時，專業性國際組織借助自身優勢發揮救濟功能，協助國際社會和主權國家對災害問題的解決，成為安全和平秩序的維護者。專業性國際組織的中立性特征為其帶來了良好形象，使其能跨越主權國家邊界從事緊急、重大的人道主義援助行動。專業性國際組織在海洋、人道救援和人權等領域發揮著重要影響力，通過自身行動維護著地區和全球的安全與穩定。

自成立以來，紅十字國際委員會對世界各地區人道主義事業做出了突出貢獻，提高了全球災害管理的成效。人道主義救助是專業性國際組織參與安全援助較為普遍的方式，主要通過快速反應和動員的形式對特定受災地區予以糧食、設備或藥品等方面的協助，為災區人民的安全問題提供支援和幫助。紅十字國際委員會在“一帶一路”沿線40個國家均長期開展重要行動，對當地的安全與人道局勢動態有著深入的理解，并對當地發展所面臨的挑戰具有直觀的認識[12]。紅十字國際委員會主要活動在非洲、中東、中亞等區域，是“一帶一路”建設的重要支點。自2011年敘利亞危機以來，敘利亞國內動蕩持續。紅十字國際委員會響應敘利亞難民需要，在2016年期間，繼續訪問被拘留者，向滯留在哈德拉和拉卡班的難民輸送110萬份即食食物，并與有關當局雙邊討論與治療和生活條件有關的問題[13]。紅十字國際委員會的這些舉措顯然為地區和全球安全危機的處理提供了無形的協助，在很大程度上彌補了主權國家在安全危機上的缺陷。除發揮物質供給功能外，紅十字國際委員會還通過發表聲明等方式為地區和全球安全提供支持。2015年11月，在敘利亞危機中，襲擊平民事件頻發，國際法的權威性受到影響，安全與穩定的秩序受到破壞。對此，紅十字國際委員會一方面強烈譴責破壞國際人道主義法的行徑，另一方面呼吁禁止在人口眾多的居民區重型武器的使用。

目前，聯合國糧食及農業組織推出“現金+”計劃，為馬里凱耶斯地區36個村莊的750個脆弱家庭提供技術培訓和資金支持，以幫助高度脆弱、貧困和糧食不安全的家庭提高生計和生產能力，從而帶來經濟賦權，增加資產所有權，改善糧食安全和飲食多樣性[14]。在2017年7月舉辦的海事組織咨詢會議上，國際海事組織相關部門和機構的高級官員提出設立海事安全委員會，協助喀麥隆政府制定國家海上安全戰略，從而提高喀麥隆的海上安全性。專業性國際組織安全和平維護者的獨特角色無疑為“一帶一路”建設提供了穩定、可持續的動能。

五、專業性國際組織作為人文交流的推動者

習近平總書記強調：“要注重在人文領域精耕細作，為‘一帶一路’建設打下廣泛社會基礎。”[15]國家間領導人、議會、政黨在交往時，往往局限于政治層面，難以兼顧其他領域的發展。相比之下，專業性國際組織卻更多關注非政治方面議題，這就使專業性國際組織具備強烈的人文色彩。專業性國際組織能起到潤滑和紐帶作用，在旅游、科技、文化和環保等領域為各方交流帶來示范效應，彌補了高政治領域治理能力的缺陷。旅游合作具有輻射性，不僅能帶動交通業、農業等不同行業的流動和發展，更能推進沿線人文交流的發展。旅游實際上是一座橋梁，促進人文交流的發展[16]。2016年5月首屆世界旅游發展大會將2016年國際旅游博覽會和第七屆二十國集團旅游部長會議融合，為“一帶一路”沿線國家的政要、企業家和普通民眾提供了人文交流的平臺。自第二次世界大戰以來，聯合國兒童基金會持續關注發展中國家母親和兒童的需求，在幫助這些群體緩解饑餓和貧困狀況的同時傳遞了無形的溫暖。另外，聯合國兒童基金會的舉措為不同國家的民間情感注入了新動力。

作為人文交流方面的重要專業性國際組織，聯合國文明聯盟為不同文明間的對話提供了交流和對話平臺。2012年11月，聯合國文明聯盟上海會議在中國召開，會上中國與“一帶一路”沿線印尼、新加坡、巴基斯坦等國家在文化、宗教等方面展開協商，加強了彼此的理解與認知。2016年10月，聯合國工業發展組織舉辦“一帶一路”包容與可持續城市戰略對話會，來自“一帶一路”沿線的50名學者和企業家，為加強城市的可持續發展、增強“一帶一路”合作，深入交流、建言獻策。2017年7月，由世界各地60多名學生組成的國際海事大學協會學生團參觀了海事組織總部的學生論壇，為青年人提供了更多了解海事組織和航運業的獨特機會。國際電聯和國際勞工組織聯合發起“青年運動體面勞動的數字技能”，到2030年在全球培養500萬名全球青年人，使其具備就業數字技能[17]。一方面為這些青年人創造了更多就業路徑和機會；另一方面極大地增加了來自“一帶一路”沿線不同國家青少年的友好往來，提供了情感相親的有利平臺。

專業性國際組織的各類行動和發聲為“一帶一路”倡議的展開建立了良好的民意基礎。特別是在傳媒高度發達的現代社會，公眾輿論對政府外交決策的影響日益增強，借助媒體的傳播，專業性國際組織在人文領域的作為對于“一帶一路”建設大有裨益。

六、結論與討論

自從威斯特法利亞體系構建以來，主權國家成為世界體系的重要組成部分。不過，在國際社會的無政府狀態下，主權國家能力和治理范圍的有限性決定了需要國際組織等力量參與的重要性。正如有學者所說：“加入國際社會所有問題都由主權國家處理，而沒有一種施加影響的組織的參與，那么很多問題都難以得到有效處理。”[18](p4)特別是專業性國際組織依托其專業性和靈活性促進了諸多地區和全球問題的順利解決，這促成專業性國際組織成為相關國家和地區組織實現自身利益的重要選擇。在“一帶一路”倡議順利開展的背景下，專業性國際組織扮演著政策經貿的聯結者、規則原則的管理者、安全和平的維護者和人文交流的推動者角色。

實踐證明，作為重要的非國家行為體，專業性國際組織通過其展現的理論、策略和方式積極引領并推動“一帶一路”沿線國家的合作，專業性國際組織與“一帶一路”沿線國家的合作在深度和廣度都取得了較快發展。可以說，在某種程度上專業性國際組織是“一帶一路”建設能否取得重大進展的突破口。顯然，專業性國際組織為“一帶一路”建設帶來了新契機，已成為“一帶一路”合作全面、可持續發展的亮點。目前，“一帶一路”背景中專業性國際組織的仍處于發展階段，“一帶一路”沿線國家需進一步依托專業性國際組織的有利資源，使之更好地為“一帶一路”倡議服務。中國應該在“一帶一路”建設的背景下，加強與專業性國際組織的合作，擴大專業性國際組織與沿線國家的交流合作，正確對待并有效利用專業性國際組織的角色，為“一帶一路”建設的推進提供新模式、新渠道。