加強法律配套制度建設推動農民合作社創新發展

■ 文/本刊評論員

趙曉峰西北農林科技大學陜西省鄉村治理與社會建設協同創新研究中心副教授

為了適應合作社發展的新形勢需要，進一步明晰合作社的業務邊界和制度邊界，《農民專業合作社法》于2017年修訂。

新修訂《農民專業合作社法》雖然仍然在名稱上延續著“專業”的表述，但是已經取消了“同類”農產品和“同類”農業生產經營服務中“同類”的限制，將合作社在實踐中探索的新經驗融入到了法律調整范圍，以此來應對合作社出現的綜合化發展趨勢。應該肯定，新修訂《農民專業合作社法》的調整范圍已經明顯擴大，不僅調整了成員資格和構成，還對土地經營權作價出資和聯合社發展等內容進行了明文規范。

但是，新修訂《農民專業合作社法》依然不能囊括合作社的所有實踐創新內容，不能為合作社發展實踐中的所有制度創新提供法律支持。比如，自黨的十八屆三中全會提出“允許農民專業合作社開展信用合作”以來，合作社信用合作已經逐漸發展成為現階段新型農村合作金融發展的主要組織形態。從第十二屆全國人大農業與農村委員會副主任委員陳光國在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上做的《關于<中華人民共和國農民專業合作社法（修訂草案）>的說明》中可以得知，關于成員內部信用合作的相關內容曾被列入草案第四十三條。然而，有關合作社信用合作的內容最終并沒有被列入新修訂的《農民專業合作社法》，未能被列入新修訂法律規范范疇。這意味著合作社信用合作需要進行再試驗、再探索，在總結提煉其金融風險防控經驗、持續推進制度創新的基礎上為下次法律修訂創造立法條件。

雖然新修訂《農民專業合作社法》沒能對信用合作進行規范，但是合作社信用合作在當前的中國農村對于促進農業發展和農民增收卻發揮著重大作用，仍需在不斷規范中鼓勵其持續創新發展。在山西省永濟市，蒲韓種植農民專業合作社開展的信用合作很好地推動著農地適度規模經營，促進著地方產業的發展。為了引導成員開展農地規模經營，蒲韓種植農民專業合作社對流轉農地擴增經營規模且家庭經營規模達30畝及以上的成員給予合作金融支持，連續給予3年貸款，直到其達到盈利水平。然而，由于缺乏明確的法律支持，地方政府對合作社內部信用合作的態度一直比較模糊，嚴重制約著合作社信用合作的健康持續發展。

自2007年以來，農民合作社的業務邊界和制度邊界不斷拓展，很大程度上得益于中央政府從各個方面所營造的政治合法性氛圍。2008年，全國人大在專項執法檢查中就指出“法律實施中要正確處理規范性與包容性的關系”，這為合作社拓展組織邊界創造了良好的外界環境。從中也可以看出，對于合作社信用合作等新修訂《農民專業合作社法》尚未涉及的合作業務，應該切實加強法律配套制度建設，要在適度規范，促其發展的基礎上逐步健全內部管理機制，以有效防范金融風險和潛在的社會風險。

在法律配套制度建設中，關鍵是要激發地方政府的積極性，鼓勵其出臺地方性法規或支持政策，促進合作社規范發展。因為在合作社信用合作等的發展實踐中，來自地方政府的行政許可非常重要。這種行政許可本質上即代表著地方政府的態度。他們的承認，可以賦予合作社信用合作以行政合法性，為其營造良好的行政體制環境。如果合作社開展的《農民專業合作社法》規定范疇之外的探索性、創新性業務不能得到地方政府的支持，往往會陷入發展困境。因此，加強法律配套制度建設，對于推動農民合作社創新發展而言至關重要。