臺灣海峽海上應急管理體制的現狀與思考

王建安

摘 要：臺灣海峽是我國沿海南北航運的咽喉要道和國際重要的航運通道，隨著海西經濟區建設和兩岸經貿往來的快速發展，臺灣海峽的海上安全形勢日益嚴峻，進一步完善臺灣海峽海上應急管理體制，提升臺灣海峽海上應對突發事件的處置能力已十分迫切。

關鍵詞：臺灣海峽；海上；應急管理

引言

交通運輸部東海第二救助飛行隊（以下簡稱“東二飛”）作為駐扎在臺灣海峽的國家海上專業空中救助力量，始終圍繞救助中心工作，加強救助能力建設，以建立起達到國際水準的空中救助隊伍為目標，為福建沿海及臺灣海峽海上運輸及生產保駕護航。

臺灣海峽安全形勢

臺灣海峽是我國沿海南北航運的咽喉要道和國際重要的航運通道，隨著海西經濟區建設和兩岸經貿往來的快速發展，臺灣海峽的海上安全形勢日益嚴峻，主要表現為以下幾個方面：

（1）臺灣海峽海上運輸繁忙

臺灣海峽作為世界上最繁忙的海上通道之一，每天有上百艘大型船舶通行，每年通過的巨輪總數超過8萬艘。兩岸直航以來，航行于臺灣海峽的船舶數量與日俱增，每年的貨運量超過1.2億萬噸，集裝箱運輸超過140萬標箱，其中海上大型集裝箱船、石油液化氣船等專業船舶日益增多，給海上安全造成較大壓力。

（2）閩臺海上直航客運量逐步上升

目前福建有3條直航臺灣本島的海上客滾班輪航線，分別是廈門至臺中、廈門至基隆航線、“海峽號”客滾輪平潭至臺中快捷航線；3條“小三通”定期客運航線，分別是廈門五通—金門、福州馬尾—馬祖、泉州石井—金門等，其中屬廈金航線最為繁忙，成為兩岸人員往來的黃金水道。據統計，2015年上半年閩臺海上直航運送旅客量達92萬人次，同比增長了10.9%。人員安全是海上安全保障工作的首要任務，加強兩岸直航船舶和“小三通”客運航線的安全保障能力，保證旅客生命財產安全，成為海峽兩岸搜救的重要課題。

（3）臺灣海峽海洋捕撈漁船數量龐大。

臺灣海峽是我國重要漁場之一，福建沿海海上捕撈、海上養殖等漁業生產活動頻繁。每年休漁期結束，大量漁民駕船出海捕魚，數萬艘漁船在臺灣海峽作業或途經此水域，使水上通航環境變得復雜，加之眾多漁船自身安全狀況參差不齊，船員安全意識淡薄、船舶設備簡陋，經常發生商漁船碰撞事故或出現作業過程中的人員傷亡情況，且在海上船舶事故中占了很大比重。

臺灣海峽海上應急管理體制的現狀分析

多年的海上救助實踐中發現，目前臺灣海峽應對海上突發事件的處置能力還不能很好地滿足實際救援的需要，主要體現在以下方面：

海上職能部門較多，缺少強有力的組織協調機構。

目前，我國海上職能部門有海事局、救撈局、海警、海洋漁業局等相關單位，客觀上導致應急管理區域、部門間職能分散、交叉和缺位現象時有發生，在預警和協作方面做得還很不夠，體制機制建設方面也沒有形成一套完整的體系，各職能單位之間沒有形成統一的合力。一旦發生重特大海上突發事件，資源和信息在短時間內難以有效整合，造成應急處置反應速度慢、應變能力差、信息失真和區域、部門間聯合行動難的現象，在一定程度上給突發事件的應急處置造成了影響。

應急預案的可操作性不強。

目前各單位的應急預案偏重于大層面，缺少執行層面操作細節的內容。應急預案未能很好的結合實際救援工作，對一些實際救援中的關鍵步驟和細節缺少明確的描述。

海上遇險報警和搜救協調通信不暢。

通信暢通是海上搜救行動成功的基礎。目前普遍存在的問題是，在大多數情況下，無法保障發生險情方、救助指揮方與救助力量間保持通信暢通，特別是漁船通信手段有的僅是一部手機，在距陸地較遠的海區發生險情后，信息和交流更是不暢，給救助帶來困難。大多數漁業船舶通訊設備簡陋，與救助飛機之間很難建立有效的直接通信聯系。

應急反應力量和基礎條件仍較薄弱。

由于歷史欠賬太多，應急建設資金投入總體仍顯不足，應急救助和處置所需裝備和資源貯備還不夠充足，已難以滿足海上救助事業迅速發展的實際需要，社會應急救援力量裝備落后、缺少專業技術支撐和相應的演練，總體應急反應能力和水平有待進一步提高。

（5）應急反應績效評估體系不完善。

目前我國海上救援應急反應績效評估體系不完善，沒有相對獨立的機構對整個救援過程進行完整評估，海上救援任務完成后，各救助單元往往自我評估。因此，難以及時準確評判應急處置的有效性和不足，在一定程度上影響了海上救助整體能力的進一步提升。

（6）臺灣海峽海上救助飛行限制較多。東二飛所轄救助區域位于臺灣海峽，飛行中必須嚴格服從軍民航的管制。對于一些限制較大的區域（如馬祖列島和金門海域），軍民航的嚴格限制增加了飛行協調的難度，一定程度上耽誤了救助時機。

結論

為進一步提升臺灣海峽海上應對突發事件的處置能力，結合實際工作，對臺灣海峽海上應急管理的建設和發展提出以下幾點建議和意見：

共同建立臺灣海峽海上應急管理聯動機制。組織海事局、救撈局、海警、海洋漁業局等相關單位探索建立臺灣海峽海上應急管理聯動機制，考慮到臺灣海峽特殊的地理位置，可考慮研究將臺灣民間搜救組織納入聯動單位，進一步擴大區域合作。

完善應急預案建設。在應急預案編制方面要做到領域上全覆蓋，內容上高質量，管理上動態化。預案體系要明確統一的指揮機構，盡量減少應急預案層級，提高應急管理的效率效果。

（3）加強人員和裝備建設。加大對人員的培訓和專業救助裝備的投入，逐步建立一支在關鍵時候發揮關鍵作用，人員精干、裝備精良、技術精湛的專業海上救助力量，形成全天候、全區域、多手段的海陸空立體搜救功能。加強對臺灣海峽海上救援通訊設備設施的投入，實現險情方、救助指揮方與救助力量間通信暢通。

（4）探索金門至廈門醫療緊急救援機制。為加強兩岸海上搜救合作，探索兩岸的醫療緊急救助機制，2011年福建省政府、省臺辦兩度召開專題會議，研究、協商開通福建至金門、馬祖的空中緊急醫療救護航線。廈門與金門一衣帶水，開通空中救援的醫療航線是服務于當地人民的一項善舉，希望由國家層面積極推動此項工作。

（5）為海上救助飛行開設綠色空域（航線）。目前我國通用航空飛行計劃采取先審批后起飛的模式，由于救助飛行的特殊性，結合國內低空開放的趨勢，建議在海上為救助飛行劃設相應的綠色空域（航線），在這些空域（航線）中執行海上救助飛行可以先起飛后通報。

（作者單位：交通運輸部東海第二救助飛行隊）