探析我國公民社會監督政府權力困境

梁書慧

摘 要：公民社會是公民、社會與國家發展形成的一個領域，公民社會強調社會自主性，政治權力是以國家強制力為保障的，公民社會監督政府權力是一全方面，多角度的視角下，本文在總結我國公民社會監督政府權力的困境基礎之上，提出公民社會監督權力的具體路徑主要有：壯大公民社會力量，確保新聞媒體監督優勢；推進基層民主自治，通過意見表達來監督政府權力。

關鍵詞：公民社會；監督；政府權力

一、公民社會的涵義

公民社會強調公民對社會政治生活的參與和對國家權力的監督與制約。①對公民社會的定義，學者們眾說紛紜，一類是建立在國家和社會二分法基礎上，公民社會指獨立于國家又受到法律保護的社會生活領域及與之相關聯的一系列社會價值或原則。另外一類建立在國家、經濟和公民社會的三分法基礎之上，公民社會在此指介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領域及與之相關的價值或原則。②俞可平教授認為當代社會被分為三個部分，第一部分是政治社會，主體是政府組織，主要角色是官員。第二部分是經濟社會，即市場，主體是企業，主要角色是企業家。第三部分是公民社會，即民間組織系統，公民社會的主體是民間組織。我們把政府組織系統統稱為第一部門，企業組織系統統稱為第二部門，把民間組織系統統稱為第三部門。公民社會就是政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域，組成要素是各種非政府和非企業的公民組織。西方學者戈登·懷特的定義頗具代表性，公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合以形成以保護或增進他們的利益或價值。③德國公民社會史專家鮑爾肯佩爾認為：公民社會作為自我組織的領域，不受國家機構的管理和控制，是法律保護的非政府機構的總體，這些機構傾向于非暴力、自我組織、自我反省、并且之間，以及與制定、限制和允許其活動的國家之間，永遠保持著緊張的關系。④

我理解的公民社會有一下幾點：首先，公民社會是不同于國家和私人領域（家庭）的一個公共領域，在公共領域中，承認多樣性，有多元的思想、文化和社團存在。其次，在公共領域中，人們自由、志愿結社，諸如慈善團體，各種行業的協會、民間興趣組織等。再次，公民社會中的公民活動以公共利益為導向，比如《從市民社會到公民社會》中，德國公民社會的活動主要以公共利益為導向，90年代中期，德國出現了在“國家和市場”之間的中間區域活動的人員，大約有40萬個市民基層行政區機構，共有4100萬成員和140萬從業者（專職）以及1650萬義務服務者，他們在社會團體和組織機構中的比重比專職人員多了接近12倍，公民自身行為方式更多以公共利益為導向。⑤最后，公民社會中的組織化，提供了一個政治社會化的途徑，公民社會組織內部有助于公民政治學習，各種社會力量通過社團形式在社會和政治上發表看法，維護自身利益，所以公民社會強調公民參與社會政治生活和制約國家權力，實施程度的大小取決于組織或社團內部的特定結構。

二、公民社會監督政府權力困境

公民社會與國家關系，要么側重與國家的對立，要么側重公民在公民社會里的合作和交往。公民社會與國家關系的理論大致分為：以托克維爾為代表的公民社會制衡國家，主張面對一個日益膨脹的國家權力和機構，要保持一個活躍和警覺、強有力的非官方社會組成的公民社會來監督和制衡國家。以托馬斯·潘恩為代表的公民社會對抗國家，認為面對一個專制主義和干預主義的北美殖民政權，公民社會對抗國家是必然的。公民社會與國家共生共強、公民社會參與國家、公民社會與國家合作互補等。

在政治、經濟與社會危機中，公民社會需要強有力的國家保護，使它的價值基礎不受攻擊，在危機和過渡狀態下，國家壟斷法律權力和使用暴力，非常適于保護公民社會和重建公民社會，相反，在非獨裁的統治體系中，政治決策者面臨的卻是難以解決的困境，即賦予公民社會的活動者以行動的能力，呼吁他們同時遵循構成公民社會基礎的價值。所以，保證法制國家的程序和結構，同承認法律平等一樣，屬于公民社會行為不可或缺的前提條件。公民社會強調公民對社會政治生活的參與和對國家權力的監督與制約⑥，公民社會最重要的特征是它相對于國家的獨立性和自主權。國家對公民社會的保護和管理是必不可少的，同時公民社會也要反對國家的壓制和過渡干預。

（一）公民社會監督國家的困境之一：依托于國家產生的公民社會如何保持其獨立性。

公民社會的成長是國家不斷放松對社會控制、國家向社會分權的過程，所以公民社會成長在現代國家框架內，沒有國家主導，公民社會無從產生。比如，我國有相當一部分的第三部門⑦是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的，如我國許多社團組織是由政府出面建立的接受的是民政部門和主管單位的雙重管理，政府在社團的管理中還會出現壟斷行為，如在城市社區的發展中政府嚴格控制類似性質的社團數量等。那么這樣的產生方式之下的公民社會如何以獨立于國家的角色來監督政府權力？公民社會在發揮自主性的同時，國家權力不能完全放任公民社會的發展，因為作為“文明社會”和“公民社會”的公民社會，擺脫了“國家”的“社會”不一定“文明”，它很有可能是庸俗的、不禮貌的、暴力的、甚至是無法無天的—它甚至很可能是一個黑社會。比如波黑、利比亞和盧旺達，聯合國，雙邊援助機構和非政府組織所面對的是極端的社會解體情形：鄰里相互殘殺、家庭骨肉分離，國家的政府和行政蕩然無存，不建立國家便不可能建立“市民社會”⑧

國家權力是保護公民社會的最有效的工具，公民社會的發展必然依托于特定國家的具體的法律結構乃至框架，公民社會保持其獨立性同政府保持聯系的平衡標尺是什么？國家權力的界限很難界定，而且權力天然具有擴張的性質，國家權力的擴張總是依靠侵蝕個人權利而實現，因此如何劃定國家行動界限，如何約束和監督國家權力，公民社會如何防止國家侵犯公民社會，就成了一個關鍵問題。

（二）公民社會監督國家的困境之一：公民社會監督缺乏連貫性

公民社會監督缺乏連貫性。公民社會的權力監督主體多元，監督內容廣泛，只要有關人民利益的事務，都是監督內容，所以理論上公民社會監督應該是一項經常性的、全面性的監督。但是在實踐中，我國公民社會對國家權力的監督，偏重事后監督，忽視對政府權力的事前監督，以及對政府權力在實施過程中的制約。很多事件一經披露，在社會上引起關注和重視。如：“三元奶粉事件”、“地溝油”等食品問題被媒體曝光后，相關部門才有所為，徹查相關食品。此時公民社會才會高度關注政府權力在食品監察過程中的失職行為。

三、公民社會視角下我國權力監督實施有效途徑

我認為對政府權力的制約，首先要范圍廣，其次是要有力。公民社會具有第一個特點：監督范圍廣，但是監督力度不夠，政府要為公民社會提供參與政治的渠道，并且行使有效的選舉權，組織公民參與政府的決策過程。我從公民社會監督政府權力路徑方面探討公民社會監督政府權力，公民社會監督政府權力的路徑有：壯大公民監督力量、實施有效的輿論監督、通過意見表達來監督政府。

（一）壯大公民社會力量

公民社會權力監督的效果如何，在一定程度上取決于監督主體自身的力量，我國的民間組織在管理制度上實行的是雙重管理，即社團組織不僅要接受政府民政部門等主管機關的管理外，還要接受業務主管機關的領導，而且業務主管機關通常承擔著主要的管理責任，雙重管理體制在一定程度上提高了民間組織成立的門檻，這樣也會促使社團組織投靠政府部門，大大削弱了民間組織的監督作用。鑒于此。為了更好的實現公民社會監督政府，必須逐步改革對社團組織的“雙重管理體制”，由政府對社團的微觀管理轉向宏觀管理，減少對社團組織不必要的行政干涉。總之，社團組織只有獲得了屬于自己的權利和相應的自由，才能更好地行使民主監督權力。

（二）確保新聞媒體監督的優勢

輿論監督是監督政府權力所必需的一項途徑，公民社會中的社團組織是監督的主體，公民社會會將民間個人利益要去組織起來，給政府帶來壓力，第三部門數量大、范圍廣，可以形成無處不在的監督，但是就我國公民社會中的第三部門來說，還沒有充分發揮該項作用，因為我國第三部門管理地位“尷尬”對于政府而言，獨立性不夠，對于公眾而言，對第三部門不信任，談何監督政府？中國的的大眾傳媒應該及時轉播政府行為，讓政府置于大眾輿論之下。發揮新聞媒體的監督優勢，真實反映民意，快速、有效地引導大眾輿論，以實現實時監督、動態監督、開放監督、全程監督，從而不斷強化新聞媒體的監督功能，保證監督優勢。

（三）努力推進社會自治

通過表達意見來監督政府權力，在每個高度組織化的現代社會中，利益集團都是政治生活的重要因素。⑨公民為了共同的利益聚合在一起，形成利益集團，通過向政府表達意見來監督政府權力，表達意見來影響政府決策。第三部門會在一定程度上形成自己的主張和觀點，利用利益表達的機會，反映到政府過程之中，我國公民在充當意見表達主體時，更多的是把自己納入他們所從事勞動或生活那個共同體中。我國在意見表達方面有所欠缺，渠道不暢通，公民意見的表達仍舊處于及其困難的境地：

2010年4月21日，遼寧省莊河市千年群眾下跪見市長，該市海洋村和龍王廟村上千名村民上訪，映該村村委在該村村委會領導在集資、填海工程和賣地賣海過程中存在的嚴重腐敗問題，以及村民的補償問題。上千村民在市政府門前下跪請愿，可是市長等領導卻避而不見。首先說明政府提供的表達意見渠道有限，其次是表達意見的渠道受到人為干擾，村委會是村民自治組織使得通過表達意見監督政府難上加難。

我國社會自治組織在監督國家權力中扮演著重要的角色，城市居民委員會和農村村民委員會作為基層群眾自我服務、自我管理的一種自治形式，在公民社會中擔任著重要的角色，在民主監督方面發揮著重要的作用。對于社區居民和農村村民來說，這是為廣大人民提供的一個政治參與的平臺，在民主監督方面，各地村委會實行村干部離任審計制度、民主評議制度和村務公開制度，這不僅保證了干部清廉，還便于監督村財政的使用情況，但是我國基層自治組織仍然存在著監督不到位，群眾意見無法上傳至有關權力部門，這需要基層政府的引導、與基層群眾多對話，讓基層群眾不但有話說，更要落實和查清群眾的舉報和呼聲。

參考文獻

[1]俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷[J]，中國社會科學季刊，1999年秋季號（總第27期），第107頁。

[2]何增科.公民社會與第三部門[M]北京，社會科學文獻出版社，2000年，第3頁.

[3][英]戈登·懷特.公民社會、民主化和發展：廓清分析范圍[J].民主化（秋季號）

[4]韓水法，黃燎宇.從市民社會到公民社會—理解“市民—公民”概念的維度[M]，北京大學出版社2011年，第211頁。

[5]俞可平.治理與善治[M].北京，社會科學文獻出版社，2000年，第24頁。

[6]鄧正來、[美]亞歷山大，國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑（增訂版）上海人民出版社，2006年版

[7]葉靖.公民視角下的我國權力監督研究[D].南京師范大學，2013年.

[8]蒯正明，權力監督：國外主要政黨的探索與實踐，理論研究，2011.（1）

注釋

①俞可平：《中國公民社會的興起與治理的變遷》，《中國社會科學季刊》，1999年秋季號（總第27期），第107頁。

②何增科：《公民社會與第三部門》，北京，社會科學文獻出版社，2000年，第3頁。

③[英]戈登·懷特：《公民社會、民主化和發展：輪廓分析的范圍》，何增科：《公民社會與第三部門》，北京，社會科學文獻出版社，2000年，第3頁。

④Keane，Civil Society，S.6

⑤韓水法黃燎宇：《從市民社會到公民社會—理解“市民—公民”概念的維度》，北京大學出版社2011年，第211頁。

⑥何增科：《公民社會與第三部門》，北京，社會科學文獻出版社，2000年，第2頁。

⑦第三部門即自我管理、私人的、非營利的職業組織，他們不是致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關以外追求公共目標，關心公共福利。[美] 萊斯特·薩拉蒙《非營利部門的興起》，何增科：《公民社會與第三部門》，北京，社會科學文獻出版社，2000年，第243頁。

⑧新西婭·休伊特德·阿爾坎塔拉.治理概念的運用與濫用[A].俞可平.治理與善治[C].北京，社會科學文獻出版社，2000年，第24頁。

⑨美，羅金斯：《政治科學》，林震，譯，北京：華夏出版社，2001年，第194頁。

（作者單位：中央民族大學管理學院）