新疆農業水權水價綜合改革

艾力江 羅玉峰

摘 要：從新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州農業水價綜合改革試點的工作實際出發，在梳理昌吉回族自治州農業水價綜合改革試點工作做法和具體措施等基礎上，分析改革中典型問題，并提出了解決措施，為其他地區實施農業水權水價綜合改革工作提供參考。

關鍵詞：農業水權；農業水價；改革；昌吉州

農業水價機制是水價改革的核心，而農業水價形成機制主要是指灌溉用水與服務價格的形成[1]，現我中國農業水價問題是可持續發展與農民承受能力的定價模式，確定合理的水價分擔機制和推進農業終端水價改革，完善計收方式等[2-3]。十八屆三中全會決定明確提出，“發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”[4]。遼寧[5]灌區試行水票交易制度，寧夏[6]、甘肅[7]等省市（縣、灌區）也分別開展農業水權水價改革試點工作。本文以昌吉州為例，介紹2014年以來新疆推進農業水權水價綜合改革中的經驗，為其它地區農業水權水價綜合改革提供借鑒。

一、研究區概況

昌吉回族自治州（簡稱昌吉州）是新疆最重的農業，農業用水量大。昌吉州位于天山北麓、準噶爾盆地東南緣，位于北緯43°20′～45°00′，東經85°17～′91°32′。東臨哈密地區，西接石河子市，南與吐魯番地區、巴音郭楞蒙古自治州毗鄰，北與塔城、阿勒泰地區接壤，東北與蒙古國交界。屬溫帶大陸性干旱氣候，年均氣溫6.7°C，年降水量215.7mm，年蒸發量1988.5mm，年無霜期164天。全州轄區包括昌吉市、阜康市、呼圖壁縣、瑪納斯縣、奇臺縣、吉木薩爾縣、木壘哈薩克自治縣和昌吉國家農業科技園區，總土地面積73831km2。2014年昌吉州種植業面積872.13萬畝（包括林草面積），總灌溉面積794.78萬畝（包括林草面積），其中農業初始水權確權面積466.89萬畝；總用水量33.44億m3，其中大農業用水量31.28億m3，占總用水量的93.55%，農業用水比重大，主要水源為河水和地下水。地表水全州平均水價為0.101元/m3。通過實施農業水權水價綜合改革，進一步實現優化水資源配置，提高社會各行業節約用水意識和灌溉管理水平，為實施最嚴格的水資源管理制度和落實“三條紅線”總量控制指標提供制度支撐。

二、昌吉州農業水權水價現狀

這里有部分也是措施？

1.水權確定

昌吉州2015年開展了農業用水初始水權分配登記，即解決為誰確權問題，并賦予了農業初始水權的財產權屬性。在灌溉面積為基數，以縣（市、園區）近10年平均引入灌區的總水量或縣市、園區已經發布的農業綜合灌溉用水定額為依據，確定鄉鎮、村組和農戶的農業用水總量，量化到戶并頒發初始水權證書。對二輪承包土地以外的耕地不予確定初始水權，供水單位可根據區域水資源“三條紅線”控制指標，在滿足二輪承包土地和二、三產業、城鎮和生態用水的前提下按年度制定供配水計劃。目前為止，昌吉州農業用水初始水權確定面積466.89萬畝，發放初始水權證14.31萬本，發放率達100%，核定總水量16.18億立方米。類似的工作在其它地區也正在開展，如新疆哈密地區、吐魯番市鄯善縣等縣市也實施農業水權水價綜合改革試點工作，并明細水權，發放水權證；甘肅涼州灌區實施“一證一卡一賬一平臺”，根據每年度市級分配的用水指標制定分配方案，通過區級→灌區→鄉鎮→協會→小組五級水權分配，將用水指標逐級細化到17.48萬用水戶，并 100%發放水權證[7]。

2.水量交易

昌吉州2015年按照（昌州政發〔2014〕105號）文件規定進行水量交易，農民依法取得的農業初始水權在使用節水灌溉技術后，其節余水量可進行交易。其中，小量的節水量農戶之間可自主交易。各縣（市）政府回購農戶初始水權份內的節余水量價格在執行水價的6—10倍之間，如瑪納斯縣回購水達到執行水價10倍（0.93元/m3），2015年該縣回購水400萬m3、畝均80m3，節水區畝均節水交易收入72元，戶均1944元。與甘肅省張掖市在臨澤縣梨園河灌區和民樂縣洪水河灌區試行水票交易制度相比，張掖市根據國家分給6.3億m3的用水總量，將其逐級分配到各縣、鄉、用水戶，用水戶擁有“水票”，“水票”可以流通交易，農業、工業用水交易價格不超過基本水價3倍和10倍[4]。

3.水權交易平臺

為了使水權交易能快速有效實現，搭建良好的交易平臺保障農業用水戶正常有序交易成為一個必要的措施。在具備工業、城鎮供水條件的區域，通過搭建水量收儲交易平臺，規定以不低于3倍的執行水價回購農戶初始水權定額內的節余水量。目前全州建立水權交易平臺38個，達到農戶與農戶、村與村、灌區與灌區之間的交易常態化，水量能夠實現由農戶所定，達到自由交易定額內的水量，實現平臺化管理（圖1）。

4.農業水價執行情況

我州農業國有水利工程水價按照《昌吉回族自治州人民政府關于印發自治州農業水權水價綜合改革方案的通知》（昌州政發〔2014〕105號）文件標準，2015年執行2010年水利工程農業供水成本的70%，價格在0.072—0.14元/m3，2020年執行2010年完全成本100%，價格在0.102-0.2元/m3，昌吉州各縣（市）農業用水現執行水價及未來規劃標準如表1。從表1可知隨著農業水價的執行，農業用水價格有著明顯的提高，規劃到2020年執行農業水價改革，2020年平均農業水價是2001年平均農業水價的2倍，很大程度上提高了農業水的節水意識。

隨著農業水權、水價的不斷完善和執行，從2014年到2016年州直屬各縣市穩步推進農業水權水價改革工作，農業水權交易平臺的建立，廣大農民認識到水權的重要性，并且將水看作一種可以有效交易的商品。農業水的價值不斷提升，農民開始認可科學灌溉方式，主動實施高效節水灌溉，使農業灌溉用水量有一定程度的減少。圖2為2014年至2016年昌吉州直屬各縣市農業灌溉用水量圖，從圖可知除瑪納斯縣和吉木薩爾縣外其余各縣市農業灌溉用水量都有一定程度上的減少。

三、存在的問題

（1）改革后農業水價仍然低于供水成本，與水價形成機制相配套的制度有待完善。昌吉州水利工程農業供水運行維護成本為0.144元/m3，目前，二輪承包土地定額內用水執行水價0.101元/m3，運行維護成本的70%，運行維護經費不足，不能有效反映水資源的商品屬性和稀缺程度，價格杠桿對促進節水的作用未充分發揮，難以保障農田水利工程良性運行。新疆各地州市（縣）都存在同樣問題。

（2）昌吉州一、二、三次產業的水價改革協調機制未形成，工業、城市水價改革沒有同步推進，工業反哺農業、城市反哺農村的價格機制尚未形成，部分縣市農業結余水量無法向工業、城市轉移，農業節約用水向工業、城市轉移有通道無市場，農戶節水獎勵補貼機制末到位，造成農戶節水積極性不高。

（3）農民用水合作組織規范化運行有待加強。一些地方的農民用水合作組織的運作不規范，忽略了會員及會員代表的參與；有的只掛了牌子，但組織不健全，尤其是在灌溉管理方面的執行力度不夠，未發揮實際作用。新疆各地州（市）縣都普遍存在類似的問題。

（4）灌區末級渠系節水改造工程建設滯后，末級渠系防滲率低，量水設施不配套，灌區供水的“最后一公里”沒有完全打通，存在“上通下堵”的現象，使灌區續建配套能力與節水改造效益沒有充分得到體現。

四、解決措施

寫實際做法，舉具體例子

（1）完善水權水價形成機制和運行機制。在現有農業水權水價綜合改革的基礎上，鼓勵縣市結合實際，先行先試，突破政策壁壘，提倡基層首創，適時出臺工業反哺農業、城市反哺農村的用水補償政策和機制。利用市場機制激勵需水企業投資節水獲得水權，走出一條以農業節水支持工業發展用水，以工業發展反哺農業的節水型社會發展道路，促進我州經濟、社會、資源、環境協調發展。如寧夏、內蒙古等農業水權轉移給工業企業后，通過渠道防滲措施提高了農業用水效率，同時解決了工業用水的問題，創立了工業 農業“雙贏”的新局面，為當地經濟發展做出了重要貢獻；但也必須清楚地認識到，這需要一個漸進的過程，需要經過不斷的探索研究才能逐步完善，切忌盲目推進。總結凝練現有的實踐經驗和教訓，加大對相關改革的探索和研究，為突破現有的制度瓶頸提供理論支撐，使水權水價改革有章可循、穩步推進[4]。

（2）積極培育水市場，提搞水資源保障能力。圍繞工業產業布局，加快配套工程建設，打通農業節水支持工業、城市發展的通道，逐步實現跨區域調水戰略，提搞水資源保障能力。

（3）提高用水戶協會管理水平。在農業水權水價綜合改革實施過程中，社會各界團體和用水戶群體是關鍵，上級有關部門要加大投入農民用水戶協會能力建設扶持力度，積極培育協會人員綜合性技術能力，提高用水戶協會運行管理水平。

（4）創新工作思路，制定相關政策。歷史經驗證明，農業的發展包括農田水利的發展，首要的是靠政策。當前各地農田水利建設與管理面臨的問題，迫切需要上級政府制定和出臺有關政策，指導抓好農田水利建設與管理。提出新形勢下搞好農田水利建設與管理的新思路、新政策。特別要針對稅費改革后如何在保護農業、保護農民的同時又加快農田水利發展，作出明確規定，切實保障農田水利可持續發展。

改革的效果？

五、結語

我國水資資源不足等問題制約著現將經濟的發展。新疆昌吉州建立農業初始水權登記管理制度，完善價格形成機制，落實最嚴格水資源管理制度，堅持以水定地、以水定城、以水定產業、以水定規模等思路。該州農業水權水價綜合改革措施可以為我國各地區的農業水權水價的確定提供參考。

參考文獻

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[2]胡珊，吳澤寧，趙云.濟源市農業水價分析及其調整策略[J].節水灌溉，2012，（2）：81-85.

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[5]張吉英，李智峰.遼陽灌區水價綜合改革建設分析[J].南水北調與水利科技，2017，15（2）：268-272..

[6]路世洲.寧夏隆德縣農業水權制度改革存在的主要問題及目標[J].河南農業，2016，（20）：78-79.

[7] 董平國，胡鐵明，欒元利.甘肅省武威市水權水價改革探討[J].黃河水利職業技術學院學報，2009，21（3）：8-9.

（作者單位：1.新疆昌吉州水利管理總站；2.武漢大學水資源與水電工程科學國家重點實驗室）