環北極國家基礎設施投資機遇與中國策略

姜巍

【摘要】 中國參與北極航道的開發建設，將會進一步完善“一帶一路”的互聯互通網絡，提高各區域互聯互通的效率，促進亞歐大陸的經濟發展與合作共贏，在“一帶一路”框架下，基礎設施領域的投資合作無疑是目前中國參與北極航道開發建設的首選。由于經濟短期復蘇和長期增長的內在需求，以及北極航道有望商業開通引致的需求，環北極國家未來基礎設施的投資規模巨大，合作空間廣泛，這將為中國企業參與環北極國家的基礎設施投資建設帶來難得機遇。然而，不確定的北極冰情，復雜的地緣政治，嚴厲的外資監管以及法律、文化和環保意識的差異等，將是中國企業在與環北極國家基礎設施投資合作中可能面臨的風險與挑戰。

【關鍵詞】北極航道 環北極國家 基礎設施投資 中國策略

【中圖分類號】F11 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.006

引言

繼2015年中國政府發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（簡稱《愿景與行動》）之后，國家發改委和國家海洋局在2017年6月又聯合發布了《“一帶一路”建設海上合作設想》（簡稱《設想》），這是中國政府首次就推進“一帶一路”建設海上合作提出中國方案。《設想》明確指出，根據21世紀海上絲綢之路的重點方向，“一帶一路”建設海上合作以中國沿海經濟帶為支撐，密切與沿線國的合作，連接中國—中南半島經濟走廊，經南海向西進入印度洋，銜接中巴、孟中印緬經濟走廊，共同建設中國—印度洋—非洲—地中海藍色經濟通道；經南海向南進入太平洋，共建中國—大洋洲—南太平洋藍色經濟通道；積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道。[1]可見，經北冰洋連接歐洲的“北極航道”，已經作為三大重要藍色經濟通道之一被納入“一帶一路”的總體布局當中，成為“一帶一路”通道建設中不可缺少的一部分。

“北極航道”是指穿過北冰洋、連接大西洋和太平洋的海上航道，主要包括西伯利亞沿岸的“東北航道”和加拿大北岸的“西北航道”。“東北航道”又稱“北方海航道”（Northern Sea Route），大部分航段位于俄羅斯北部沿海的北冰洋離岸海域，西起西北歐北部海域，向東穿過北冰洋巴倫支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亞海和楚科奇海五大海域直到白令海峽，是連接東北亞與西歐最短的海上航線，整個航道途徑瑞典、冰島、芬蘭、俄羅斯等國家；“西北航道”（Northwest Passage）是大西洋和太平洋之間最短的航道，大部分航段位于加拿大北極群島水域，以白令海峽為起點，向東沿美國阿拉斯加北部離岸海域，穿過加拿大北極群島，直到戴維斯海峽，是連接東北亞與北美最短的海上航線，途徑美國、加拿大等美洲國家。隨著全球氣候的變暖，北冰洋海冰融化速度日益加快，北極航道有望成為連接亞歐大陸交通的新干線，并作為中國“21世紀海上絲綢之路”北向戰略的拓展延伸，為中國、俄羅斯、西歐、北歐的經貿聯通提供一條安全、高效、環保的海上北部通道。與傳統的南部海上通道相比，北極航道不僅可以大大縮短航行距離和時間，節省航行成本，更主要的是可以規避海盜和恐怖主義襲擊帶來的風險和挑戰，緩解蘇伊士運河航線的緊張局勢，并進一步形成南北航線相互制約、相互促進的優化發展格局，對于完善“一帶一路”戰略布局具有重要意義。

《愿景與行動》指出，“一帶一路”倡議致力于亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通，建立和加強沿線各國互聯互通伙伴關系，構建全方位、多層次、復合型的互聯互通網絡，實現沿線各國多元、自主、平衡、可持續共同發展。[2]中國參與北極航道的開發建設，將會進一步完善“一帶一路”的互聯互通網絡，提高各區域互聯互通的效率，促進亞歐大陸的經濟發展與合作共贏。中國作為近北極國家，必須首先通過加強與環北極國家的經貿投資合作，增強在北極問題國際協調的話語權，而在“一帶一路”框架下，開展基礎設施領域的投資合作無疑是目前中國參與北極航道開發建設的首選。鑒于此，深入研究環北極國家基礎設施的發展現狀、潛在的投資需求與合作機遇，探討中國參與環北極國家基礎設施投資合作所面臨的挑戰，提出我們的應對思路與策略選擇，對于全面理解中國“一帶一路”建設的總體布局、推動亞歐大陸的經貿聯通與互利共贏、建設開放型世界經濟具有重要的現實意義。

環北極國家基礎設施的發展現狀

世界銀行在《1994年世界發展報告：為發展提供基礎設施》中，將基礎設施劃分為經濟性基礎設施（Economic Infrastructure）和社會性基礎設施（Socical Infrastructure），前者包括動力設施、交通運輸設施、水利設施和通訊設施，后者包括教育、文化及體育、衛生保健等。[3]本文所討論的基礎設施為經濟性基礎設施，主要涵蓋了交通運輸（如鐵路、公路和港口）、電力和能源以及通訊等領域。

環北極國家（Surround-Arctic Nations）主要是指其領土自然延伸到北極地區以內并且環繞北冰洋的8個國家，包括俄羅斯、美國、加拿大、芬蘭、挪威、瑞典、丹麥和冰島，其中，除了俄羅斯為中等發達國家外，其他7國均為發達國家。環北極國家基礎設施發展總體水平比較高，根據世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告2017～2018》，環北極8國基礎設施全球競爭力指數平均為5.5。其中，美國為6.0，全球排名第9位；加拿大為5.7，全球排名第16位；俄羅斯為4.9，全球排名第35位；北歐5國平均為5.4，其中，挪威和芬蘭排名略顯偏后，瑞典、丹麥和冰島位于全球排名第20位左右。

鐵路基礎設施。鐵路線長度（Rail lines）、鐵路貨運量（Railway， goods transported）和鐵路設施質量指數（Quality of railroad infruastructure）三個指標可以在一定程度上反映一國鐵路系統的發展規模和發達程度。根據世界銀行和世界經濟論壇《全球競爭力報告2017～2018》中的數據，俄羅斯擁有世界上最長的西伯利亞大鐵路干線，現有鐵路公里總長度達到8.5萬公里，鐵路貨運量2342590百萬噸公里，但俄羅斯的鐵路設施質量指數只有4.5，全球排名第23位；美國擁有世界上最龐大的鐵路網，橫貫東西的西雅圖—底特律、奧克蘭—紐約、洛杉磯—巴爾的摩鐵路是北美大陸橋的重要干線，美國現有鐵路公里總長度為22.8萬公里，居世界第一，鐵路貨運量2547253百萬噸公里，鐵路設施質量指數為5.5，全球排名第10位；加拿大鐵路總長度超過5萬公里，鐵路貨運量達到5401億噸公里，鐵路設施質量指數為4.9，全球排名第16位；芬蘭、挪威、瑞典、丹麥由于陸地面積較小，鐵路最長不到1萬公里，而且大部分用于客運，除芬蘭之外，鐵路設施質量指數偏低，冰島目前尚沒有鐵路。總之，美國和加拿大具有世界上最早建成的、相對比較完善的鐵路網，但目前均存在不同程度的“老齡化”態勢；俄羅斯鐵路設施質量較差，北歐國家的鐵路長度和運載能力都十分有限。

公路基礎設施。公路設施質量指數（Quality of Road Infrastructure）可以用以反映公路的現有條件和擴展性能的好與壞。根據世界經濟論壇《全球競爭力報告2017～2018》中的數據，環北極8國的公路設施質量指數平均為4.9，其中，美國為5.7，全球排名第10位，丹麥為5.5，全球排名第13位，瑞典為5.5，全球排名第18位，芬蘭和加拿大均為5.4，全球排名第21位和第22位；而俄羅斯由于公路年久失修，路況質量較差，該項指數只有2.9，全球排名第114位，挪威和冰島由于公路基礎設施發展嚴重不足，該項指數也只有4.3和4.5，全球排名第58位和第47位。

港口基礎設施。港口設施質量指數（Quality of Port Infrastructure）可以評判港口設施現有條件和擴展性能的發達程度。根據世界經濟論壇《全球競爭力報告2017～2018》中的數據，環北極8國的港口設施比較發達，港口設施質量指數平均為5.5，其中芬蘭為6.2，全球排名第5位，冰島、美國、丹麥、挪威、瑞典該項指數均不低于5.5，全球排名前15位，只有俄羅斯和加拿大港口設施發展相對落后，俄羅斯該項指數僅為4.2，全球排名第66位，加拿大為5.4，全球排名第19位。貨柜碼頭吞吐量（Container Port Traffic）是指在一定的技術裝備和勞動組織條件下，一定時間內港口為船舶裝卸貨物的數量，單位以標準集裝箱TEU（20英尺當量單位）表示，它是衡量港口生產能力或吞吐規模的重要指標，反映一個國家或地區港口集散功能的強弱。根據世界銀行數據，2016年，俄羅斯貨柜碼頭吞吐量為574萬TEU，美國為4838萬TEU，加拿大為392萬TEU，芬蘭和挪威均約為150多萬TEU，瑞典、丹麥和冰島均低于100萬TEU。總之，除俄羅斯和加拿大之外，其他環北極各國港口設施質量指數相對較高，但大部分國家目前港口生產能力或吞吐規模十分有限。隨著未來世界海上貿易量的增加和北極航道的商業開通，北極航道沿岸各國港口的吞吐能力和停泊能力或將面臨嚴峻挑戰。

電力和能源基礎設施。根據世界銀行和世界經濟論壇《全球競爭力報告2017～2018》中的數據，從電力供應質量指數（Quality of electricity supply）來看，環北極8國中，俄羅斯為5.1，其他國家均超過6.0，說明該區域大部分國家電力供給可靠性強，電力中斷和電源不穩的情形較少出現；從發電能源結構上看，俄羅斯和美國更多采用的是傳統能源發電，石油、天然氣和煤炭發電量所占比例分別為66.1%和67.2%，而其他6個國家更多采用的是新能源發電，其中，冰島、挪威和瑞典的太陽能、水和可再生資源（不含水）發電量占比高達97%以上，加拿大、芬蘭和丹麥分別為82.1%、77.4%和60.8%。由此可見，環北極國家發電能源結構差異較大，俄羅斯和美國約三分之二的電量來自于傳統能源，石油、天然氣和煤炭的消耗量巨大；其他6國更多采用的是新能源發電，特別是冰島、挪威和瑞典，能源清潔環保，但發電成本相對較高，電力生產規模容易受到限制。北極是世界上未開采油氣資源比較富集的地區，被稱為“世界最后的寶庫”。隨著經濟發展和北極航道未來的商業運營，環北極國家必然會加大對這些能源的開發、運輸和使用，屆時對北極航道沿岸的油氣管道、輸電線路等能源輸送基礎設施的需求將會大大增加。

通訊基礎設施。世界銀行數據顯示，2016年，從固定和移動電話的總用戶數來看，環北極8國中加拿大和挪威分別為126.5戶/每百人和124.4戶/每百人，其他各國均超過140戶/每百人，而世界平均水平為114.2戶/每百人；從互聯網的人口普及率來看，2016年，冰島、挪威、丹麥、瑞典的互聯網個人用戶占總人口比例均超過90%，冰島最高達到98.2%，加拿大和芬蘭均接近90%，而人口眾多的俄羅斯和美國也都超過了70%，遠超世界平均水平（45.8%）；但從各國所擁有的網絡安全服務器來看，數量最多的是冰島，達到3151臺/每百萬人，其次是挪威，達到2075臺/每百萬人，而美國、芬蘭、瑞典和丹麥的數量在1623～1791臺/每百萬人，加拿大為1254臺/每百萬人，俄羅斯擁有量最低，只有215臺/每百萬人，僅與世界平均水平相當。這說明，盡管環北極各國互聯網的普及率非常高，但俄羅斯和加拿大在網絡設施建設方面仍有明顯不足，網絡安全和網絡效率問題依然存在，國家重要的基礎設施網絡（發電廠、輸電網、航空軟件等）遭受黑客攻擊的事件時有發生。

上述環北極國家基礎設施發展現狀的分析表明：（1）從一般意義上講，環北極國家基礎設施總體發展水平位居世界前列，但由于建設年代比較早，部分基礎設施因年久失修存在“老齡化”趨勢，很難適應當今經濟快速發展與居民生活質量提高的需要。隨著北極航道商業化開通的日趨臨近，世界經貿格局將發生重大調整，北極航道沿岸地區或將成為世界經濟增長的新高地，為此，沿岸各國現有基礎設施的發展規模和質量將面臨更大挑戰。（2）從特殊性質來看，北極航道面臨海冰、低溫、大風、大霧、極夜等氣象因素影響，危險性較大，而且，北極地區生態環境脆弱，一旦被破壞，恢復難度極大。為此，與傳統航道相比，北極航道的航運安全和環保標準要求更高，而這必須以特殊性質的基礎設施作為保障，包括氣象和水文數據、破冰船護航、海上通訊導航、海難預防與事故救援等，但目前北極航道及沿岸國家對于這種特殊基礎設施的發展建設更是十分缺乏。

環北極國家基礎設施潛在的投資需求與合作機遇

基礎設施潛在的投資需求。首先，經濟短期復蘇與長期增長的內在需求。短期內，加大基礎設施投資是推動環北極國家經濟復蘇的有效途徑。根據世界銀行數據，從經濟增速來看，2009年環北極8國GDP出現嚴重負增長，平均增長率為-5.07%，其中，受影響最小的是挪威，GDP增長率為-1.69%，受影響最大的是芬蘭，GDP增長率為-8.27%，由于石油價格的大幅下跌，俄羅斯和加拿大的經濟也受到嚴重影響。2010年以來，全球經濟增長復蘇緩慢，環北極8國的經濟增長更是低于世界平均水平，復蘇進程缺乏內在動力。2010～2016年，世界經濟年均增速為2.96%，而環北極8國僅為1.91%，特別是2015～2016年，俄羅斯連續出現負增長，加拿大、芬蘭、挪威也僅在0～2%之間低速運行，經濟上行動力明顯不足（見表1）。在一國經濟從衰退走向復蘇的過程中，固定資本投資特別是基礎設施投資可以發揮重要作用，為此，加大對基礎設施的財政投入無疑是環北極各國政府擺脫經濟衰退的首選。

長期看，基礎設施稟賦不僅是具有生產性的投入要素，而且是具有外部性的環境要素或準公共物品，對經濟增長不僅可以產生直接的促進效應，而且可以形成間接的溢出效應。雖然環北極國家多數為發達經濟體，大部分國家基礎設施總體發展水平相對較高，有些國家更是位居世界前列，但仍然存在發展不全面、不充分或年久失修趨于老化的情況，部分基礎設施的規模和質量已經不能很好地適應未來經濟高速發展的需要，有待進一步升級換代，基礎設施的維修、改造和擴建等投資需求或將長期存在。

其次，北極航道有望商業開通所引致的需求。北極“東北航道”是連接東亞和西歐之間距離最短的一條“黃金水道”，未來北極航道商業運營的正式啟用，將會給傳統南方航道的海上貨物運輸帶來分流，再加上北極地區液化天然氣生產和油氣田開采的新產能，勢必導致北極航道貨運量的大幅劇增。根據挪威《晚郵報》報道，2010年僅有4艘商船通過東北航道，而2012年這一數量增長46艘，全年貨運量125萬噸（同期超過1.7萬艘商業輪船通過蘇伊士運河）。[4]根據俄羅斯官方統計，2013年過往船有71艘，全年貨運量為410萬噸，2014年的年貨運總量為400萬噸，2015年的年貨運量約為460萬噸；[5]俄羅斯北極物流中心發布的數據顯示，2016年經由北極東北航道航行的船舶共297艘，總通航次數為1705次，共運輸貨物726.6萬噸，同比增長35%，預計2020年東北航線運輸量將超3000萬噸，2030年亞洲至歐洲貨運的25%都將取道于此；[6]根據俄羅斯遠東發展部預計，2030年前北方航道貨運量可達每年7000萬噸。[7]

便利的北極航道正逐漸成為連接大西洋和太平洋的“新紐帶”和“高速路”，這一格局變化必將帶來世界海上貿易重心的北向遷移，促使北冰洋沿岸港口地區興建大型物流集散地或物資轉運中心，相應地會對船舶港口、管道倉儲、鐵路橋梁、電力供應、海上通信和救援服務等配套的基礎設施投資建設產生巨大的引致性需求。據古根海姆合伙公司（GuggenheimPartners）估計，未來15年，北極的基礎設施投資需求將為1萬億美元。[8]環北極各國基礎設施建設目標宏大，但最突出的問題是資金不足，特別是美國、俄羅斯、加拿大的財政赤字壓力較大，公共資金無法對基礎設施建設大量投入。此外，在建筑機械設備、建筑材料以及建筑勞動力方面準備不足，也不利于實施基礎設施改造和建設計劃。為此，環北極各國政府非常希望民間私人資本和國際投資進入基礎設施建設領域展開合作，這就為中國企業發揮自身比較優勢、參與環北極國家基礎設施領域的投資合作帶來了機遇。

環北極各國的投資合作機遇和重點。北極“東北航道”大部分位于俄羅斯專屬經濟圈水域，俄羅斯主張對北極地區擁有主權，視北極為其自然資源戰略基地，視北極航道為其在北極地區唯一的水上通道。2008年以來，隨著石油價格下行以及西方對俄羅斯的多輪制裁，俄羅斯經濟出現了嚴重倒退，并面臨財政資金嚴重不足問題。為提振經濟，俄羅斯又重啟“遠東開發戰略”和“北極開發戰略”，以尋找新的連接東西方的貿易通道，但基礎設施正是這條新通道上的主要制約因素。為此，圍繞這條新的貿易通道，俄羅斯將加大對北極地區油氣資源的勘探開發力度，加大對建造破冰船、救援船等的支持力度，興建港口、導航臺等基礎設施，以確保北極航道的貨物運輸量能夠大幅度提升；同時，俄羅斯準備加強中央與地方、企業與政府的合作，并考慮與外國和國際組織共同開發俄屬北極地區。目前，俄羅斯對開發北極航道的態度日趨積極，也開始愿意與中國在北極事務上更多地展開合作。在環北極8國中，“一帶一路”的唯一合作伙伴是俄羅斯，打造“冰上絲綢之路”是中俄共建“一帶一路”框架內的重要議題，天然氣開發、鐵路和公路建設、造船及港口建設將成為中俄在北極地區基礎設施建設領域投資合作的重點。例如，2017年底，中俄能源合作重大項目——亞馬爾液化天然氣項目正式投產，該項目被譽為“北極圈上的一顆能源明珠”，中國承擔了該基地85%的基建項目以及多條運輸船的建造及運營。

二戰后，美國建成了世界上最為完善、頗具規模的能源、交通、通訊等基礎設施網絡，但近幾十年來受制于緊張的財政收支狀況，基礎設施領域投資嚴重不足，基礎設施“老齡化”狀況日趨嚴重，美國土木工程協會（ASCE）發布的2017年基礎設施成果報告顯示，美國整體基礎設施的等級僅為D+。根據美國商會（U.S. Chamber of Commerce）保守估計，從2013～2030年，美國能源、交通和飲用水與污水處理基礎設施建設至少需要8.2萬億美元以上的新投資，年均需求約4550億美元，其中能源基礎設施投資需求4.6萬億美元，占總投資的57%，交通基礎設施投資需求2.9萬億美元，占總投資的36%，而與水有關的投資需求約0.6萬億美元，占總投資的7%。[9]另據美國外交關系委員會（CFR）的一份報告分析，隨著北極加速變暖，融化的海冰為這個資源豐富的地區帶來了新的貿易路線和商業活動，美國應該增加對北極的戰略部署，加大對阿拉斯加基礎設施的投資以支持其經濟發展和持續安全，這些基礎設施包括深水港口、道路和可靠的電信。[10]面對如此巨大的基礎設施投資需求，美國歡迎私營部門和外國投資者參與基礎設施投資建設，而中國企業可以將積累的經驗、技術、產能以及資金優勢帶入美國市場，重點在交通、電力等基礎設施領域展開投資合作。

加拿大的北極地區蘊藏著豐富的石油、天然氣、煤炭、鐵礦石、鉆石等資源，而且“西北航道”的大部分航段位于加拿大的北極群島水域。由于世界各大經濟體增速放緩、油價大幅下跌以及節能減排等因素，加拿大經濟面臨較大壓力并一直處于低速運行。為此，2009年加拿大政府提出《加拿大北方戰略》，將促進社會和經濟發展視為優先戰略之一，并制定了北方經濟發展戰略投資計劃，包括在潘尼騰建立一個商用漁港，加強醫院、學校、基礎設施和社會服務方面的投資建設等。加拿大現任政府更是決心通過財政赤字加大對基礎設施的投資，以幫助經濟復蘇和重振就業。2016年加拿大財政預算案顯示，未來10年，政府將實行財政赤字，投資1200億加元用于基礎設施建設。[11]加拿大政府的另一個計劃是成立基礎設施銀行（CIB），旨在以公共資金為杠桿，撬動私人投資參與公共交通和高速公路等重大基礎設施項目建設，同時加拿大政府也歡迎外國資本的加入，希望資金來源更加多元化。中國的“一帶一路”倡議將基礎設施的互聯互通視為優先發展領域，加拿大政府把基礎設施建設視為創造就業和促進經濟增長的的核心要務，并支持中國提出的“一帶一路”倡議以及該倡議所倡導的“共商、共建、共享”合作理念，而且加拿大也正式加入亞洲基礎設施投資銀行，這說明，在“一帶一路”框架下，中加兩國在基礎設施建設領域將會擁有很多合作共事的空間。目前，加拿大與中國政府已就加強基礎設施建設領域的投資合作簽訂了諒解備忘錄，加拿大歡迎中國企業參與其基礎設施的投資建設。

北歐國家自然資源豐富，人口密度在歐洲相對較低，經濟發展水平較高，全球經濟福祉指數排名靠前。盡管如此，北歐各國的經濟社會發展同樣存在著自身的問題，在其不利因素中就包括了基礎設施的陳舊老化和發展不足等問題，基礎設施的維修和擴建面臨較大的投資需求。根據中華人民共和國商務部數據，芬蘭第74屆政府為了給經濟注入活力，擬出臺一項16億歐元的基礎設施投資計劃，加強對本國的基礎設施建設；未來10年，挪威的基礎設施建設投資總額約5080億克朗（約合5500億人民幣），比前一個規劃增長了50%，主要用于投資公路、鐵路、沿海運輸、改善公共交通系統及建立環保城市交通解決方案等；2014～2025年，瑞典將投資6020億瑞典克朗（約合910億美元）用于改善全國鐵路、公路和市政交通；丹麥政府將撥款2.5億丹麥克朗用于改善交通基礎設施。[12]盡管北歐5國還不是“一帶一路”的直接參與者，但都是亞洲基礎設施投資銀行的創始成員國，并愿意在“一帶一路”框架下與中國有更多的投資合作，共同促進歐亞大陸互聯互通與共同發展。例如，芬蘭與中國在陸路交通和清潔能源等方面有巨大的合作潛力；挪威在船舶技術、航道開采、海洋運輸等方面有著得天獨厚的優勢，在充分發揮中挪雙方各自優勢的前提下，挪威愿意在綠色航運領域與中國開展密切合作；冰島與中國早在2012年4月就通過談判達成雙邊合作框架協議，包括能源與物流方面的科學與商業合作。

中國參與環北極國家基礎設施投資建設的風險與挑戰

在“一帶一路”倡議下，中國與越來越多的發展中國家在基礎設施互聯互通投資合作方面取得了顯著成效，并在國際市場上樹立了自己的品牌。在與環北極國家基礎設施投資合作中，中國企業也可以通過發揮自身優勢，加強向當地先進企業學習，增進雙方人員交流，打造綠色工程項目，推動實現互利共贏。然而，不確定的北極冰情，復雜的地緣政治，嚴厲的外資監管以及法律、文化和環保意識的差異等，或將成為中國企業在未來投資合作中面臨的風險與挑戰。

北極海冰融化的不確定性或將增加沿岸區域基礎設施投資和運營的風險。隨著氣候變暖，北極海冰融化時間和范圍都在不斷擴大，東北航道遲早會成為連接西歐、俄羅斯和東亞的海上交通新干線。但北冰洋冰情錯綜復雜，不同海域的融冰和結冰受多種因素的影響，具體海冰范圍和變化情況事先難以準確預測，東北航道何時將不再遭受海冰的困擾現在還是個未知數。東北航道的商業化運行能否順利實施首先取決于北冰洋海冰的變化，就目前來講，每年航道的可航行時間還是太短，再加上基礎設施建設項目投資大、周期長、見效慢，而北極自然條件惡劣、生態環境脆弱，北極航道沿岸現有的基礎設施和后勤保障不完善，這必然會對中國基建企業的技術、設備和運營管理提出更高的要求，同時，也會增加實施的難度和風險。

北極地緣政治的復雜性和各國政策的不確定性將加大中國企業投資難度。北極地區地緣政治復雜，數十年來一直存有爭議，美國、加拿大、俄羅斯、北歐各有所求。加拿大很早就宣稱“西北航道”是它的國內交通線，堅持對其擁有主權和執法權，并將對在上述海域航行的各國船只做出必要限制，以減少安全隱患和事故造成的泄漏問題，而美國和俄羅斯則認為“西北航道”是一條國際海上通道，應適時向所有國家開放；俄羅斯將“東北航道”視為其內水，并采取了一系列有限通行措施，而美國、挪威和瑞典則一直堅持國際通行權利。在“北極航道”問題上，北極國家之間既有共同利益訴求，又有相互的利益之爭，各國政府的北極政策也存在著較大的不確定性。2013年5月，中國成為北極理事會正式觀察員國，在參與北極地區治理的道路上邁出了重要一步，但中國同北極國家的利益關系存在明顯的不平衡，在整體上仍然處在被動地位。為此，中國企業參與北極地區基礎設施投資將面臨一定難度。

部分國家的監管壁壘及當地民眾的抵觸情緒或將阻礙中國企業加大投資。美國等發達國家出于對國家安全、壟斷等方面的考慮，會對外企并購進行嚴格審查，特別是能源、電信、機場、海港等國家重要的基礎設施領域，尤其高度關注具有政府和軍方背景的并購交易。例如，美國外國投資委員會（CFIUS）以威脅國家安全為由，曾阻撓中國工程機械制造企業三一集團在美國的關聯公司羅爾斯公司（Ralls）收購俄勒岡州的一個風電項目，曾禁止中國華為、中興進入美國的信息通信技術（ICT）市場，對中國企業赴美投資形成了實質性的阻礙和負面影響。另外，一些國家的部分民眾反對國外企業擁有其國內核心資產的所有權，擔心國外企業控制當地的公共服務，對于中國企業參與當地的基礎設施投資建設可能會產生抵觸情緒。

法律法規、企業文化、環保意識等方面的差異須引起中資企業高度重視。北極國家多為發達國家，法律法規健全，企業必須嚴格執行最低工資標準依法經營管理，與中國特色的企業管理模式完全不同。同時，發達國家為工人爭取權益的工會力量十分強大，與中國的工會性質完全不同。由于法律法規和企業文化的差異所帶來的矛盾和沖突，在中國海外投資中時有發生，必須引以為戒。另外，北極生態環境脆弱、環保標準很高，很多當地人不愿意犧牲優美的自然生態和清潔的人居環境換取所謂的經濟發展，而中國的環保標準大大低于歐美等國家，加上中國企業生態環保意識淡薄，企業社會責任意識不強，很容易將國內以犧牲環境追求利益的慣性用到國外。為此，環保意識的差距也是中國企業在參與環北極國家基礎設施投資中必須跨越的一大障礙。

中國參與環北極國家基礎設施投資建設的策略選擇

堅持“尊重、合作、共贏、可持續”基本原則，鼓勵國內企業參與北極航道沿線基礎設施建設。首先，中國作為近北極國家，要本著“尊重、合作、共贏、可持續”四大基本原則參與北極事務。[13]尊重北極域內域外國家依據國際法享有的權利和國際社會在北極的整體利益；同有關國家積極開展開放式、多元化、寬領域的國際合作，特別是亞歐基礎設施的互聯互通與國際大通道合作建設；在參與北極經濟活動中共同獲得利益，建立利益共同體；兼顧北極保護與發展，平衡北極當前利益與長遠利益，實現北極地區人與自然的和諧共存、永續發展。其次，政府應鼓勵更多的、各種所有權的國內企業參與北極航道沿線基礎設施投資建設，積極為企業提供更加公平的營商環境，建立健全“走出去”服務機制、保障機制與爭端解決機制，為出海企業保駕護航。

與環北極各國的投資合作應有重點地逐層推進，通過建設一批標志性項目，發揮積極示范效應。由于受北極航道特殊的政治環境和氣候環境約束，參與環北極國家基礎設施投資建設不能操之過急或一哄而上。應以國有企業為先導，加強與環北極各國的能源、港口、鐵路、通訊設施的投資建設合作，構建北極圈附近及北冰洋沿岸的基礎設施互聯互通網絡。首先，重點推動中國“一帶一路”和俄羅斯“北極開發戰略”的有效對接，共同打造“冰上絲綢之路”，在能源開發、鐵路、港口等基礎設施建設中打造一批標志性項目，并有效發揮其示范效應；其次，在北美市場中，中國基建企業也可以將監管嚴格、市場成熟的加拿大作為進入北美市場的平臺和跳板，并重點集中在液化天然氣開發及相關的基礎設施建設上；第三，繼續與北歐國家在北極理事會、北極圈論壇、北極前沿等框架內保持建設性對話，積極參與在電力開發、輸送電網、鐵路、通訊等方面的深度合作。

中國企業應充分了解環北極各國的政策法規、監管制度和審批程序，做好自我評估與壁壘防范。基礎設施投資建設主要涉及到能源、鐵路、公路、港口、航空、通訊、供水等領域，一些國家會對其中涉及國家安全的“關鍵資源”或“關鍵行業”的并購交易進行嚴格的審查和監管。中國企業必須充分了解各國的政策法規、監管制度和審批程序，清楚具體的審查內容和審批環節等，特別是國有企業在電力、石油、港口和通訊等領域開展并購之前，要做好充分的自我評估和合理預判，對于可能面臨的問題要有防范機制和應對措施，規避可能的政策壁壘。必要時聘請當地律師，并在有條件的情況下聯合當地企業一起應對審查。從長遠來講，國家應鼓勵和扶植國內私人企業到發達國家開展基礎設施投資，以降低中國對外直接投資的敏感度。

中國企業應遵循環北極各國的法律法規，積極與當地政府和民眾溝通，履行企業就業、環保等社會責任。“一帶一路”倡議突出了綠色發展理念，也強調了沿線投資企業的環境保護責任，但由于各國的環保標準不同，缺乏統一的企業環境責任指標和評價體系，再加上中國企業自身環保意識缺乏等原因，使得這一企業環境責任落實不到位，成為中國海外投資企業的短板。為此，中國企業參與環北極國家的基礎設施投資建設，要在東道國法律框架內，依法合規開展經營活動，根據不同投資項目的特點、所涉及區域以及生態環境的差異，加強中國企業與當地政府、企業間的溝通與合作，通過各種措施幫助中國企業了解當地環境責任標準與評估體系，積極履行企業的就業、環保等社會責任，從而推動合作不斷取得進展。另外，還要尊重當地的民風民俗與文化傳承，避免對原住民的生活造成干擾。

中國企業應提升在市場經濟發達國家的投資運作能力，加強自身產品質量、產品安全和售后服務。中國企業過去主要是通過商品輸出的方式與發達國家展開合作，缺乏在當地市場的投資運作經驗，一些不遵循市場規律、不進行市場調研、以低價競標方式獲取承建權最終導致項目失敗的例子時有發生。如，2010年中國海外建設工程集團為了進入歐盟市場，以僅相當于波蘭政府預算52%的低價競標，奪得了波蘭A2高速公路的承建權，但由于中方不能按時支付貨款導致項目停工，最終被迫解除合同并支付了巨額賠償。為此，中國企業參與環北極國家基礎設施投資合作時，應加強對當地市場的了解，遵守市場原則，科學做好成本核算；同時，注重加強自身產品質量和產品安全，提升售后服務和保養等方面的能力，而這對于基礎設施項目來說恰恰是贏得合同的關鍵要素。

加強國內北方港口基礎設施和集疏運能力建設，有效對接北極藍色經濟通道的商業開通和運營。隨著北極航道開發利用的推進，中國國內的港口格局將面臨較大的改變，大連港、天津港、青島港等北部地區港口因其明顯的區位優勢和自身發展潛力將有望成為重要的北極航道港口，這對中國北方地區港口來說也是一難得的發展機遇。為此，在鼓勵中國企業“走出去”參與環北極國家基礎設施投資建設的同時，也應該著重加強國內北方港口的基礎設施和集疏運能力建設，增加天然氣碼頭、原油碼頭、鐵礦石碼頭和煤碼頭的接卸和儲備能力，加強港口的集疏運能力，包括海陸聯運和內支線建設等，[14]為有效對接北極藍色經濟通道的商業開通和運營做好充分準備。

注釋

[1]國家發展改革委、國家海洋局：《“一帶一路”建設海上合作設想》，新華社，2017年6月20日。

[2]國家發展改革委、外交部和商務部：《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，新華社，2015年3月28日。

[3]World Bank， World Development Report 1994： Infrastructure for Development， New York： Oxford University Press， 1994.

[4]數據來源：中華人民共和國商務部駐挪威經商參處。

[5]卞晨光：《北極東北航道距亞歐交通新干線還有多遠？》，《光明日報》，2016年1月17日，第8版。

[6]于瀟清、王書婳：《英媒關注中國在境外港口投資建設：北極航道或成未來潛在亮點》，澎湃新聞，2017年7月18日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1735276。

[7]數據來源：中華人民共和國商務部駐哈巴羅夫斯克總領館經商室。

[8]Heidar Gudjonsson and Egill Thor Nielsson， "China's Belt and Road Enters the Arctic"， The Diplomat， March 31， 2017， https：//thediplomat.com/2017/03/chinas-belt-and-road-enters-the-arctic/.

[9]盛思鑫、曹文煉：《關于投資美國基礎設施的調研》，《全球化》，2014年第10期，第110～111頁。

[10]Peter Buxbaum， "CFR： US Should Increase Strategic Commitment to Arctic"， Global trade， May 27， 2017， http：//www.globaltrademag.com/global-logistics/cfr-us-increase-strategic-commitment-arctic.

[11]王婧：《今年加拿大財政赤字預計達300億加元》，《經濟參考報》，2016年3月24日，第A4版。

[12]數據來源：中華人民共和國商務部駐芬蘭和丹麥經商參處、對外投資合作國別（地區）指南。

[13]中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國北極政策（2018年1月）》，新華社，2018年1月26日。

[14]王丹、張浩：《北極通航對中國北方港口的影響及其應對策略研究》，《中國軟科學》，2014年第3期，第29頁。

責 編/樊保玲