共建“冰上絲綢之路”的國際環境及應對

【摘要】“冰上絲綢之路”是中國與相關極地國家通過積累知識實現北極地區的共同治理和共同發展的國際合作；是有關各方在應對氣候變化等全球性挑戰的同時，依托極地航道的聯通作用，發展綠色技術，促進航道沿途地區生態保護與經濟發展的平衡，實現區域性社會可持續發展的共商共建之舉。與“一帶一路”其他沿線國家的合作相比，“冰上絲綢之路”要在脆弱的自然環境中開展，主要合作對象都是發達國家，中國政府和企業面對來自地緣政治的干擾更加突出，面對的環保制度更加嚴格、輿論環境更加復雜。因此，中國更加強調與相關國家的戰略對接和政策協調，重視科技先行和綠色技術開發。

【關鍵詞】冰上絲綢之路 北極 一帶一路 國際環境

【中圖分類號】D81 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.002

中國“冰上絲綢之路”倡議是在“一帶一路”總體倡議的實踐過程中逐步發展起來的。它最先在中國政府關于開展海上絲綢之路國際合作設想的文件中出現，而后由習近平主席與北極國家領導人會見時正式提出，最近又在《中國的北極政策》白皮書中得到完整闡釋。這項國際合作倡議引發了國際社會的廣泛關注?！氨辖z綢之路”對北極地區的政治經濟格局以及共同應對全球性的挑戰具有何種意義，中國的政府部門、企業和公民在“冰上絲綢之路”的建設過程中有什么機遇、責任和挑戰，成為當下一個重要的話題。“冰上絲綢之路”是中國與相關極地國家通過積累知識實現北極地區的共同治理和共同發展的國際合作；是有關各方在應對氣候變化等全球性挑戰的同時，依托極地航道樞紐性的聯通作用，發展綠色技術，促進航道沿途地區生態保護與經濟發展的平衡，實現區域性社會可持續發展的共商共建之舉。本文擬從共建“冰上絲綢之路”國際合作的內在需求、中國政府的政策思路，以及“冰上絲綢之路”建設的特殊性三個方面展開分析。

開展“冰上絲綢之路”合作的國際需求

中國“冰上絲綢之路”倡議的提出。2017年，國家發展改革委和國家海洋局聯合發布《“一帶一路”建設海上合作設想》，提出了建設包括“經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道”在內的三條海上絲綢之路的合作設想。文件指出：中國政府愿積極參與北極開發利用，“愿與各方共同開展北極航道綜合科學考察，合作建立北極岸基觀測站，研究北極氣候與環境變化及其影響，開展航道預報服務。支持北冰洋周邊國家改善北極航道運輸條件，鼓勵中國企業參與北極航道的商業化利用。愿同北極有關國家合作開展北極地區資源潛力評估，鼓勵中國企業有序參與北極資源的可持續開發，加強與北極國家的清潔能源合作。積極參與北極相關國際組織的活動”。文件雖然沒有直接使用“冰上絲綢之路”一詞，但非常明確地提出將共建“經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道”納入國家“一帶一路”倡議，并提出了包括北極治理、科學考察、環境監測、航道條件改善和利用、資源的可持續開發利用等領域的國際合作。

2017年11月1日，習近平主席會見了到訪的俄羅斯總理梅德韋杰夫。中俄雙方正式提出了共建“冰上絲綢之路”。習近平主席指出，要做好“一帶一路”建設同歐亞經濟聯盟對接，努力推動濱海國際運輸走廊等項目落地，共同開展北極航道開發和利用合作，打造“冰上絲綢之路”。[1]這是中國領導人第一次在國際場合確認中國愿意與相關國家進行戰略對接，共建北極的“冰上絲綢之路”。

2018年1月，《中國的北極政策》白皮書發布。這是中國政府第一份全面闡述中國在北極事務中的身份、責任、原則和政策主張的文件。在白皮書中，中國政府正式提出：“中方愿與各方以北極為紐帶增進共同福祉、發展共同利益?！薄霸敢劳斜睒O航道的開發利用，與各方共建‘冰上絲綢之路?！蔽募喴撌隽恕氨辖z綢之路”與“一帶一路”的總體關系以及合作的重點領域?！凹訌姽步ā粠б宦烦h框架下關于北極領域的國際合作，堅持共商、共建、共享原則，重點開展以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容的務實合作，包括加強與北極國家發展戰略對接、積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道、積極促進北極數字互聯互通和逐步構建國際性基礎設施網絡等。”[2]

“冰上絲綢之路”概念的三層含義。“冰上絲綢之路”概念包含三個層次的含義。第一，它指的是一個特定的北極區域，涉及北極的主要航線及其沿岸地區，以及這個區域與世界的地緣經濟聯系，重點包括俄羅斯，以及挪威、冰島、芬蘭、丹麥、瑞典等北歐國家，也包括北美的加拿大和美國。根據北極航道開發利用的近期展望，“冰上絲綢之路”目前還是集中于俄羅斯、北歐國家以及東亞港口國家和歐洲港口國家。這也是為什么中國政府關于海上絲綢之路合作設想和北極政策的文件都明確提出建設“經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道”。

第二，它是相關國家開發和保護北極的政策集合?！氨辖z綢之路”是人類在北極地區促進經濟發展和環境保護的有目的的社會活動。隨著氣候的變化，北極冰川退縮，凍土融化，海冰面積變小，北極航道開發和油氣開采前景日益明朗。北極資源的開發和航道利用將給世界經濟帶來機會，但伴隨氣候變暖和人類活動在北極的增加，脆弱的北極生態環境也面臨著巨大挑戰。因此，“冰上絲綢之路”展示的是北極各國、相關國際組織以及利益攸關方基于北極氣候和環境變化，以及經濟和社會建設發展趨勢，制定的各種發展政策的集合。

第三，“冰上絲綢之路”是中國“一帶一路”倡議中“21世紀海上絲綢之路”的延展，是中國根據此前與相關各方合作經驗以及各方合作需求，在“一帶一路”倡議的總體框架下發展出的針對北極特定區域的國際合作項目。2013年秋，習近平主席先后訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞，并提出了共同建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議。在共商共建“一帶一路”的過程中，中國倡導政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，以創新的合作模式，讓不同種族、不同信仰、不同文化背景的國家共享和平，共同發展?！耙粠б宦贰斌w現了沿線各國人民應對挑戰的共同努力，將為世界經濟增長提供動力?！耙粠б宦贰苯ㄔO承接歷史，面向未來，是一個統籌陸海文明、共創繁榮的世紀發展藍圖。中國愿在“一帶一路”合作倡議框架下，“與各方共建冰上絲綢之路，為促進北極地區互聯互通和經濟社會可持續發展帶來合作機遇”[3]。中國政府希望通過這個倡議帶動各方合作，促進北極的環境保護和社會經濟發展，在北極地區“共走綠色發展之路，共創依海繁榮之路，共筑安全保障之路，共建智慧創新之路，共謀合作治理之路”[4]。

推進北極治理和區域國際合作的需求分析。“世界經濟論壇”曾經列舉了北極國際合作的四大需求，分別是環境保護、投資需求、治理手段和科學知識。北極是一個有人口居住的、環境脆弱卻又資源豐富的地區，其知識積累和技術進步的程度以及基礎設施的建設，還不足以支撐大規模的商業開發。由于北極特定的環境，科學數據的積累、綠色技術的開發以及大規模的基礎設施投資需要國際組織、各國政府以及科學家和企業的共同努力。“冰上絲綢之路”第一階段的投資主要是拓展和完善諸如港口、機場、道路、鐵路等基礎設施，以及能源供給、通信、飛機、破冰船等特種設備。這些投資有助于提升北極可持續發展的水平，有助于提升當地居民與其他地區的聯系，有助于吸引和保有北極治理和發展所必需的人才。“世界經濟論壇”的報告特別指出，這些緊迫的投資需求需要北極國家和北極域外國家（北極產品的消費者）通力合作。由于項目的成本巨大和環境復雜，在北極投資并非易事，需要國際社會形成一個合作框架來導引北極跨境的投資合作。[5]

海上貿易仍然是世界貨物貿易的主要依托?！氨辖z綢之路”積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道，就此打開了北極航道廣泛的商業前景。歐盟作為世界發達經濟體，也對打通與東亞新的海上通道和利用北極資源充滿期待。歐盟的戰略文件指出，歐盟成員國擁有世界上規模最大的商船隊，未來對北冰洋航道的利用可以大大縮短從歐洲到太平洋的海上航程，節約能源，減少排放，減輕對傳統國際航道的壓力。歐盟文件提出其目標是探索和改善北極通航條件，逐步引導北極商業航行。[6]歐盟同時還認為，北極是一個礦藏和油氣資源寶庫，北極資源在環保條件下的有序開采有助于歐盟資源和能源的安全供應。北歐國家新一輪的發展對國際合作的需求也日益提升，其中包括芬蘭的破冰船建造項目以及北極鐵路和海底電纜計劃、冰島的北極航運港口建設計劃、格陵蘭的資源開發計劃、挪威的離岸水產養殖計劃和冰區油氣資源開采計劃。在歐盟的支持下，北歐地區計劃修建一條鐵路，將中東歐地區與北極航道打通，同時修建北冰洋海底數據電纜，大力發展可用于北極開發與保護的破冰船建造技術。

俄羅斯北極地區是全球石油、天然氣儲量最豐富的地區之一，其中以伯朝拉海域以及相鄰的亞馬爾半島地區為重。俄羅斯希望借助于海外資金和國際技術合作開發北極資源，將北極地區建設成為俄羅斯新的現代化能源基地，保持俄羅斯世界能源出口大國地位，為俄羅斯經濟發展提供支撐。[7]北極地區的資源開采已經開始，2017年12月，俄羅斯亞馬爾半島的液化天然氣第一條生產線的開通就是北極資源開采的一個重要里程碑。[8]近幾年穿越北極航道的船只數量快速增長，德國、挪威、中國、韓國等國的船只先后利用了北方海航道進行商業試航，實現了歐洲與太平洋之間的貨物運輸。隨著資源開發利用活動的增加，設備運輸、資源運輸和其他原材料運輸促進北極航運機制架構的形成。北極基礎設施建設薄弱，缺口巨大，對中國市場、資金和技術有重大需求。

中國是近北極國家，在地緣經濟、地緣政治、地緣環境上與北極事務緊密相關。中國作為全球第二大經濟體，一個重要的利益攸關方，應當與北極國家和其他相關國家一起開展合作，進一步認識北極、利用北極、保護北極，實現北極地區的可持續發展。中國是世界貿易大國和能源消費大國，北極的航道和資源開發利用可能對中國的能源戰略和經濟發展產生巨大影響。中國的資金、技術、市場、知識和經驗可以為北極治理和經濟開發提供幫助。

中國政府推進“冰上絲綢之路”的政策思路

中國政府對于海上合作與全球經濟發展是這樣理解的：“隨著經濟全球化和區域經濟一體化的進一步發展，以海洋為載體和紐帶的市場、技術、信息等合作日益緊密，發展藍色經濟逐步成為國際共識，一個更加注重和依賴海上合作與發展的時代已經到來?！盵9]北冰洋連接著世界主要經濟體，海冰的融化將使北極航道成為全球貿易的重要通道之一。中國政府倡導多方合作，共商共建北極“冰上絲綢之路”，強調與各國北極發展戰略的對接，并將經濟合作的重點放在北極航道和能源合作開發的前瞻性投資上。這些前瞻性的投資對于改善整個經濟運行環境，改善投資、貿易、交通、勞動力供給的良性循環具有重要意義。

強調與各國北極發展戰略的對接。為了應對北極變化帶來的機遇和挑戰，北極航道沿線國家紛紛出臺和更新本國的發展戰略。冰島北極戰略的關鍵詞是“國際合作、話語權、航道開發、經濟發展”。通過加強國際合作，促進和強化北極理事會，加強冰島在北極事務上的話語權，確保冰島北冰洋沿岸國的地位，促進北極資源發展和環境保護，發展貿易關系，加強經濟活動，防止北極地區重新軍事化。瑞典北極戰略的關鍵詞是“環境保護、經濟發展和人類視野”，強調瑞典是一個擁有自身利益的北極國家，在北極雙邊和多邊治理中扮演著非常重要的角色。關注氣候變化、生態環境保護，減少溫室氣體排放，促進北極地區經濟、社會和環境的可持續發展（包括北極石油、天然氣和森林資源的開發，北極地區陸地運輸和基礎設施的建設，海上航行的安全和旅游業的開發等），保護北極原住民權益和生活方式。芬蘭北極戰略第一是要加強北極地區環境保護，第二是要促進北極地區經濟活動，第三是要改進北極運輸網絡，第四是要確保原住民在北極事務中的參與權和決策權。丹麥北極戰略的關鍵詞是“主權、安全、發展和合作”，丹麥連同其自治領格陵蘭島和法羅群島一起，致力于建設一個“和平的、有保障的和安全的北極”。挪威北極戰略的關鍵詞是“存在、活動和知識”。挪威北極戰略優先事項包括：維護在北極的主權、管轄權和專屬經濟區的權利，加強在北極的活動，增強挪威可持續管理北極可再生和不可再生資源的能力，加快發展北方基礎設施建設；加強對北極環境和資源的保護和利用，為石油開發活動提供有效的制度框架，促進北極石油開發；加強對原住民保護；重視北極地區跨國合作，努力使高北地區成為“高北緯、低沖突”的地區。

俄羅斯的地區合作發展戰略是歐亞經濟聯盟戰略，其要旨是推動跨越歐亞大陸各成員國的商品、服務、資本和勞動力的自由流通，并推行協調一致的經濟政策，促進地區發展。俄羅斯針對北極地區發展，先后于2008年和2013年出臺了《俄聯邦北極國家政策原則》和《俄聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》。[10]北方海航道作為整個北極東北航道的一部分，是連接俄羅斯歐洲部分和遠東部分的重要運輸線，曾發揮著連接蘇聯東西部的戰略運輸線的作用。蘇聯解體后，北方海航道也隨著俄羅斯經濟的崩潰而陷于停頓。普京領導下的俄羅斯政府有意將北方海航道打造成與傳統國際商業航道一樣有競爭力的世界航道。其目的是要促進北極能源開發，同時吸引國際航運公司使用北極航道，進而帶動俄羅斯北極地區的整體發展。北極地區氣候條件嚴酷，基礎設施薄弱，要想大規模利用，還必須通過國際合作完成必要的能源投資，加強運輸網絡的建設、基礎設施的完善、技術裝備的升級換代。俄羅斯同時希望在高緯度地區提升通信能力、航空支援和應急能力。

中國在參與北極事務過程中，遵循的是“尊重、合作、共贏、可持續”的基本原則。中國與北極國家的雙邊和多邊合作是否納入“一帶一路”的框架之中，中國政府尊重合作方的意愿。中國外交部副部長孔鉉佑在記者招待會上說，中國將依托北極航道的開發利用，與俄羅斯等有意愿的國家共同建設“冰上絲綢之路”。[11]2015年5月，中俄兩國領導人在莫斯科會晤。為拓展歐亞共同經濟空間，帶動整個歐亞大陸發展和穩定，兩國元首商定，將中方絲綢之路經濟帶建設同俄方歐亞經濟聯盟建設對接。[12]中俄兩國元首還簽署了具有里程碑意義的《關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟對接合作的聯合聲明》，“確保地區經濟持續穩定增長，加強區域經濟一體化”[13]。2017年習近平主席訪問芬蘭，雙方認為中芬面向未來的新型合作伙伴關系是中國歐盟全面戰略伙伴關系的補充，同意共同致力于打造中歐和平、增長、改革、文明四大伙伴關系，推動落實《中歐合作2020戰略規劃》，促進中國—北歐合作。在《中國的北極政策》白皮書發布之后，芬蘭總統尼尼斯托（Sauli Niinsto）指出，“冰上絲綢之路”是一個公路、鐵路和航運的聯通計劃，更是一個促進不同地區人民之間相互了解的愿景。[14]冰島和中國在2012年就簽署了中冰北極合作框架協議并在2013年簽署了自由貿易協議。中國與冰島、挪威、丹麥（格陵蘭）、瑞典、芬蘭在科研、經濟、治理等多個領域開展了務實合作。在中國的“一帶一路”倡議提出后，俄羅斯、挪威、芬蘭、瑞典、丹麥、冰島等北極國家給予了積極回應，并成為“亞洲基礎設施投資銀行”意向創始成員國。這說明北極東北航道的沿岸國對在“一帶一路”框架下與中國開展北極合作充滿期待。另外，與北極航路開通有著重要利益關切的德國、荷蘭、法國、韓國也都成為“亞洲基礎設施投資銀行”意向創始成員國。

2013年中國中遠集團所屬的“永盛輪”首次穿越北極東北航道，2015年又完成了北極航道往返雙向通行的任務。2017年，中遠集團的海運特運公司的5艘船舶全部順利通過北極東北航道。這標志著中國航運公司東北航道常態化運營初具規模。[15]2017年底，由中國參股投資并參與建設的北極亞馬爾液化天然氣項目第一條生產線已經投入使用。亞馬爾液化天然氣項目是俄羅斯北極開發中的一個能將能源開發與航道開發高度結合的項目，項目完成后設計產能為每年1650萬噸。夏季通過北方海航道運往基礎市場——東亞的中國、日本和韓國，冬季則可以通過管道供應歐洲。該項目由俄羅斯諾瓦泰克天然氣公司負責開發，法國的道達爾公司持有20%的股份，中石油和中國的絲路基金分別持有20%和9.9%的股份。[16]中國航運、能源以及基礎設施建造公司通過“冰上絲綢之路”的實踐，積累了極區施工和冰區航行的經驗，儲備了設計和建造知識，培育了市場，鍛煉了人才，帶動了北極經濟圈的形成，促進了亞歐貿易的繁榮。

強調知識積累和科學技術先行。北極是全球感受氣候變化影響最直接的地區，因此以可持續的方式利用資源也比其他地區更加重要。從這個意義上講，“冰上絲綢之路”也是人類探索真理、積累知識、共同應對全球性挑戰之路。中國政府的白皮書指出，“中國的北極政策目標是：認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極，維護各國和國際社會在北極的共同利益，推動北極的可持續發展。認識北極就是要提高北極的科學研究水平和能力，不斷深化對北極的科學認知和了解，探索北極變化和發展的客觀規律，為增強人類保護、利用和治理北極的能力創造有利條件”[17]。

科學考察是目前中國最主要的極地活動，也是中國與北極國家開展合作的重要基礎。自20世紀90年代以來，中國科學家開展了北極地質、地理、冰雪、水文、氣象、海冰、生物、生態、地球物理、海洋化學等領域的多學科科學考察，掌握了北極變化的第一手資料和科學數據。中國在北極機制化和常態化的科學考察，促進了其與北極國家之間的共同利益和合作意愿，為科學地推進“冰上絲綢之路”奠定了知識基礎。

“冰上絲綢之路”的建設需要以知識為基礎，應當承認目前知識和信息的缺乏極大地限制了人類對北極環境的有效保護和對資源的可持續利用。以北極海洋地質和海冰狀況的數據積累為例。測繪北冰洋海底等深線的難度很大，但它對模擬洋流以及洋流對氣候的影響，甚至對開發安全航道都是至關重要的。海冰范圍和季節性海冰厚度逐漸減少的事實表明，北極氣候變暖速度遠遠超過了全球平均水平。對海冰的范圍、厚度、漂移、分布以及物理特性的觀察，對海洋、冰、大氣相互作用的研究，有助于人類對北極升溫與全球氣候相互作用的認識，也有助于了解航運全面商業化的自然條件。充分地監測和預測區域天氣系統對北極海洋作業、海上搜救有很大幫助。拓展氣候觀測網絡和堅持長期記錄氣候都是獲得研究數據的必要條件。

北極自然資源豐富，北極的煤炭、金屬、石油、天然氣和漁業資源都是重要的自然資源，但這些豐富的資源卻儲存于生態脆弱和生產條件十分惡劣的環境之中。所以，對北極自然資源的探測和研究，除了需要勘測北極自然資源的儲量外，還要進行開采的環境風險、生產安全風險和生態敏感性評估。氣候變化正使北極生態系統發生重大變化，對北極生態系統造成威脅，包括物種范圍變化、濕地喪失、海洋食物鏈破壞等。北極治理需要了解氣候變化及人類活動如何對北極物種遷徙、繁殖構成障礙，以及海上溢油等環境污染如何對脆弱生態造成影響。這些知識的獲得以及基于這些知識的應對措施是在北極開發資源的必要條件。

強調技術創新和服務北極社會進步。技術為人類服務?！氨辖z綢之路”既需要北極經濟發展路線圖，又需要綠色技術進步圖?！氨辖z綢之路”同樣重視陸海統籌，通過基礎設施連通，促進主要經濟要素在內陸經濟和海洋經濟之間流動；同樣重視運輸和經濟通道的便捷、安全和高效。但是，“冰上絲綢之路”也有其特殊性，那就是北極環境的脆弱性和北極經濟開發人員工作的風險性。盡管北極航道開通后的經濟利益驅動會使北極的經濟開發速度提升，但是北極地處高緯度，低溫、磁暴、冰雪等極端天氣會給設備和人員安全帶來威脅。

北極技術創新的重點應放在解決氣候變化、資源、環境問題上，更好地服務于北極治理和北極的可持續發展。圍繞通信、破冰、交通運輸、基礎設施和物流領域的應用研究，對于提升人類在北極未來活動的安全性和環境保護能力是至關重要的。為實現開發和保護的平衡，中國政府著力為北極地區基礎設施建設和數字化建設貢獻力量，重視綠色開發技術的利用。中國是技術裝備大國，中國政府鼓勵發展注重環境保護的極地技術裝備，在參與北極基礎設施建設中提高技術標準、環境保護能力以及創新要素，推動冰區勘探、大氣觀測、海洋考察等科學考察技術裝備的升級，鼓勵開發和利用新的低成本技術，采用無人操作的自動化和智能化觀測技術，促進可再生能源開采和航行技術的創新。各種科學監測和探測技術、適合極地環境的工程技術、適合冰區航行的造船技術和航行技術、凍土地區和脆弱環境下的資源利用技術，都是技術創新的重點領域。

“冰上絲綢之路”所在的北極地區之特殊性迫使人類思考發展其“綠色經濟”的可能性。發展可持續的能源系統是綠色發展之路的重點，包括風力發電、海洋潮汐能源、地熱能和水力發電。另外，生態旅游和低排放的糧食和水產品養殖也是大有可為之域。中國政府白皮書特別提及清潔能源和極地低碳旅游。中國致力于加強與北極國家的清潔能源合作，探索地熱、風能等清潔能源的供應和利用，實現低碳發展；積極倡導北極的低碳旅游、生態旅游和負責任旅游。

促進北極數字互聯互通和逐步構建國際性的基礎設施網絡，也是“冰上絲綢之路”發展的一個重要指標。中國政府和企業除了致力于地面數字技術的國際合作外，還參與太空數字和海底光纜建設等北極技術應用的國際合作。中國工信部和中國電信公司正與芬蘭方面就計劃中的跨北極海底光纜項目進行合作。這條北極光纜將途經北極東北航道，由中國和芬蘭主導建設，日本、挪威也將參與合作，并得到俄羅斯的積極支持。[18]在2015《中俄總理第二十次定期會晤聯合公報》中，兩國明確進一步加強衛星導航務實合作，在中國北斗系統與俄羅斯格洛納斯系統兼容與互操作、增強系統與建站、監測評估、聯合應用等領域推動實施標志性合作項目。[19]

北極地區生活著400萬居民，氣候變化可以給當地帶來經濟機會，但同樣也可能給當地帶來文化和傳統的威脅。因此，如何在經濟發展和環境保護的同時保證以包容式的發展給當地居民帶來福祉，應當是“冰上絲綢之路”不可回避的任務之一。北極地域廣闊，天寒地凍，人煙稀少，民眾的居住條件水平因為交通和通信的缺乏而與北極國家其他地區的差距較大。中國政府在《中國的北極政策》中特別強調，要尊重北極地區居民和土著人的傳統和文化，保護其獨特的生活方式和價值觀，尊重北極國家為加強北極地區社會發展、提高教育和醫療水平的努力。中國倡導的“冰上絲綢之路”的行動應有助于北極地區實現聯合國2030可持續發展目標，消弭數字鴻溝。發展有效便利的交通和通信，加快交通基礎設施建設、數字網絡建設以及空間基礎設施建設，在促進人民福祉和經濟發展方面發揮越來越重要的作用，有助于滿足北極當地社會發展教育、健康、語言和文化之需要。

“冰上絲綢之路”國際環境的特殊性

“冰上絲綢之路”的合作對象多為發達經濟體?！耙粠б宦贰逼渌€路上的沿線國家，其在技術水平、營商環境、教育程度等方面總體上比我們落后，而“冰上絲綢之路”的合作對象多為發達經濟體。從生產力水平和富裕程度看，這些國家的生產力水平高度發達，人均國內生產總值較高，重視技術創新，產業結構更為合理。在全球創新指數排行榜上，北極國家占據著非常顯著的位置，瑞典排名第二、美國排名第四、丹麥排名第六、芬蘭排名第八、冰島排名第十三、加拿大排名第十八、挪威排名第十九、俄羅斯排名第四十五，中國排名第二十二。北極國家除俄羅斯外，其他國家創新指數均高于中國。[20]從經濟制度上看，這些國家的市場機制和市場體系健全，經濟運行機制和市場的法律規范比較成熟，企業管理水平高，在勞工權利方面有較完善的保障制度。從與世界其他地區的經濟關聯度看，這些國家經濟的國際化程度高，外貿對經濟發展的貢獻大，金融市場開放，跨國公司發展成熟。俄羅斯經濟相對較弱，但它也是一個教育體系和工業體系完備的經濟體，重工業發展具有輝煌歷史和優良傳統。盡管經歷了蘇聯解體的劇痛，但仍然具有大國戰略性發展的經濟潛力。

中國以前與發達經濟體的合作大都是通過吸引發達經濟體來華投資實現的。這次與發達經濟體開展共建“冰上絲綢之路”的合作，對中國政府和中國企業既是一次挑戰，也是一次機會。這些國家的制度體系會對中國在這些地區的活動形成制度限制，所以參與“冰上絲綢之路”的企業必須具有更高的環保能力、更高的法律意識，以及更細致的對當地社會的責任。與“一帶一路”中大部分線路相比，“冰上絲綢之路”合作代表著項目的合作具有“更高的技術水平”，代表著技術、資金、信息的流動呈現出更明顯的“雙向性”。北極國家對中國的基礎設施建設能力、技術投入和資金投入都有很高的期待，但同時也有著近乎挑剔的“選擇標準”。這對于未來中國在全球范圍內發展高水平的對外投資和國際合作有著重要的推進作用。

“一帶一路”其他沿線國家具有很強的發展緊迫意識，社會發展目標比較單一，集中于經濟目標的達成。這與中國的快速建設能力正好匹配。而北極發達經濟體的社會發展目標更加多元和綜合，社會公正、生態平衡、經濟發展、代際公平、經濟倫理、氣候應對都包括在內。社會資源配置的決策機制也更加復雜，在程序、決策節奏上都與中國的國內發展有很大的差異?！氨辖z綢之路”是在矛盾中前行。“冰上絲綢之路”的商業效益是基于北冰洋海冰融化的趨勢，而海冰融化引發的生態環境危機會啟動更高的環境標準，從而提高成本，此外，商業收益還要受海冰融化速度、傳統航線通航條件改善、世界經濟復蘇時機、國際原油價格浮動、可再生能源的替代速度等多方面的影響。因此，對于“冰上絲綢之路”投資回報的速度和效益都要有更長周期的思考。

“冰上絲綢之路”的環保要求格外突出。北極地區生態系統十分脆弱，系統損傷后的自我修復能力極低，一旦被破壞后果十分嚴重。而且，北極區域內由經濟活動造成的排放增加，也會加速北極冰川和凍土的融化。

“冰上絲綢之路”需要高水平的投資，需要開發能力、安全生產能力和環境保護能力的均衡發展。為此，全球、地區和國家層面的環境保護制度一直在不斷加強和細化?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》（以下簡稱《公約》）是全球海洋治理的主要依據，考慮到北極的特殊情況，專門制定了“冰封區域”條款。《公約》的第8節第234條特別說明，冰封區域的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂，為此“沿海國有權制定和執行非歧視性的法律法規，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染”[21]。船源污染是海洋污染的主要來源，船舶在航行中故意或無意排放廢棄水、油類物質、煙塵等其他有害物質，可以造成冰區海洋環境污染、生態危機，加速北極冰雪融化。為此，國際海事組織還特別制定了《極地水域船舶航行安全規則》，從船舶設計、制造、運行、管理等全過程加強對船舶排放、海洋傾廢、大氣污染等各類海洋環境污染源的管控，切實保護北極海洋環境。

北極區域性的國際合作首先源自對北極環境保護的共同責任。1991年北極八國在芬蘭的羅瓦涅米召開了第一屆保護北極環境部長會議，并通過了《北極環境保護戰略》，這一戰略成為北極理事會成立的動因。在隨后北極理事會的推動下，北極國家與其他利益攸關方開展合作，推動了跨地區的“北極監測與評估”“北極海洋環境保護”“北極動植物保護”“可持續發展和利用”等環境和生態保護項目。針對日益增加的人類經濟活動，北極理事會等機構還制定了《北極近海油氣開發指南》等相關文件，要求在北極地區進行開發和建設基礎設施必須采取以下保護措施：（1）環境影響評估；（2）環境監測；（3）安全和環境管理；（4）操作實踐經驗；（5）緊急事件處理；（6）任務解除和現場清理等。

北極地區各個國家根據自身的發展需要和保護水平也制定了嚴格的環境保護法律法規。加拿大的《北極水域污染防治法》以保護海洋環境為目的，在北冰洋水域設置了100海里的污染防治區，并賦予加拿大政府規定船舶建造和航行標準的權利，在必要時亦可禁止航道的通行。丹麥的《環境保護法》《格陵蘭島自然保護法案》、挪威的《自然保護法案》《海水漁業法案》和《限制漁區和禁止外國在漁區內釣魚法案》、瑞典的《瑞典環境法》《馴鹿管理法令》和《瑞典森林法》、芬蘭的《荒地保護法令》等一系列法律法規，加強了對北極特殊地區的管理和治理，特別是對北極的經濟活動進行了制約。根據《格陵蘭礦產資源法案》，礦產石油開發必須按照嚴格的環境保護標準，對北極海域進行特殊性保護。開采者必須具備應對緊急情況和事故的能力，并承擔清潔作業的責任。[22]在一個新的油氣開采許可前，格陵蘭政府都要進行戰略性的環境影響評估，并召開專項公共聽證會。

俄羅斯通過了《北極地區環境保護戰略行動綱要》（以下簡稱《綱要》），規定了資源利用的特別制度。根據《綱要》，在冰區條件下開發石油的權利只賦予那些具有最成熟技術、環保能力和資金保障能力的公司。根據2013年普京總統批準的“2020年前俄屬北極地區發展和國家安全保障戰略”，為了保證北極能源開發與環境保護目標同時實現，采取措施提高聯邦生態監督機制，有效監督北極地區的經濟活動場地和其他活動場地。俄羅斯將開展技術創新，開發并應用適應北極環境的新材料、新技術和新工藝，預防冰區石油外泄事故，將現有經濟和其他活動對俄屬北極地區環境造成的人為負面影響降至最低限度。

地緣政治和環境政治的干擾十分顯著。今日北極的合作局面得益于冷戰的結束。在冷戰時期，北極地區的地緣政治格局是一個基本上以美蘇安全對抗為中心的單一結構，北極成為美蘇導彈相互威懾的敏感區域。冷戰結束使北極事務的多領域合作發展，尤其在科技、環境和經濟等領域的國際合作，成為可能。在全球化浪潮中，北極地區也成為國家行為體和多種非國家行為體競相參與的重要的國際舞臺，包括國家、國家集團、政府間國際組織、國際非政府組織、跨國公司、產業集團等在內的不同類型的行為體積極參與北極事務。

和平穩定是在北極開展“冰上絲綢之路”合作的基礎。但地緣政治的思維，特別是冷戰思維，仍然不時地干擾和影響北極地區的經濟合作和環境治理。新的軍事增長、安全局勢惡化的隱患時有浮現，俄羅斯與北約國家在安全領域的對抗沒有根本性改變。俄羅斯加強其北極地區的軍事投入和建設，既有開發北極、治理北極的意圖，也有抵御北約國家在北極聯手對付俄羅斯的含義。

烏克蘭沖突和克里米亞危機爆發后，美歐以及美國的東亞盟國相繼啟動多輪對俄羅斯的制裁，內容擴展到禁止向俄出口用于深海、北極資源開發的技術，終止與俄羅斯已經開展的和將要開展的合作項目，以及對俄石油公司和銀行的制裁，這些制裁嚴重影響到俄羅斯北極地區發展戰略的開展速度。西方國家與俄羅斯摩擦，對北極國家之間的相互信任造成嚴重傷害，同時對北極域外國家參與北極事務帶來更多不確定性。一些西方輿論也從地緣政治的角度制造“中國威脅論”，歪曲中國參與北極事務的目的。

全球環境政治是在應對氣候、環境和生態等全球性挑戰過程中，不同價值觀和不同利益群體圍繞著應對方式和資源投放方式展開的博弈。這些博弈過程也對“冰上絲綢之路”的建設形成了一種嚴苛的輿論環境。北極環境保護主要圍繞兩種邏輯展開。一種邏輯是北極理事會及其成員國的觀點，即堅持在可持續發展原則基礎上進行資源開發。北極是有人類社會生存發展的一個區域，不是自然公園，必要的經濟開發是不可避免的。但在資源開發過程中，要保護自然資源、維護北極原住民生態、保護野生動植物，而且經濟活動在北極海域造成的污染不能超過環境的自凈能力等。另一種邏輯是以綠色和平組織為代表的生態環保激進主義的觀點，即禁止開發的觀點。綠色和平組織對北極生態環境的未來抱有濃厚的悲觀情緒和危機意識。他們主張應該在北極范圍內停止資源開發，停止物質資料和人口在該地區的增長。[23]國際許多石油公司都因在北極的資源開發活動遭到綠色和平等環保組織的反對而倍感壓力。[24]例如，2013年綠色和平組織成員搭乘“北極曙光號”前往俄羅斯天然氣工業股份公司位于伯朝拉海油田的鉆井平臺，阻礙勘探活動并與俄羅斯公司和政府發生了沖突。

結語：積極穩妥地推進“冰上絲綢之路”

“冰上絲綢之路”是一個特殊地區的國際合作計劃，中國在參與建設和做出貢獻的過程中將會長期感受到外部的壓力和疑慮。一些國家會將美俄關系的結構性矛盾與中國的發展相疊加，散布“中國威脅論”，破壞中國在該地區的和平穩定的支持者形象。一些輿論也會將中國描寫成資源的饑渴者和掠奪者，一些環保主義者也有可能夸大中國在參與北極開發時對環境的破壞。因此，繼續宣傳我國“一帶一路”倡議和北極政策，增信釋疑，構建和諧的國際環境，將是后續開展“冰上絲綢之路”建設的一項重要工作。

要重視“冰上絲綢之路”推進的節奏和計劃。中國與相關國家共同推進“冰上絲綢之路”的過程存在著時序上的漸進性、內力外力的綜合性、整體參與和局部參與的互助性關系，不能一哄而起，不能全面出擊，要考慮到北極發展的實際和國家發展的緊迫需求，已經成熟的技術和領域率先進入，發揮科技先行的作用。

要重視發揮高層交往的對外影響作用。黨和國家領導人高屋建瓴，能夠高度概括國家戰略、國家利益和全球責任。國家領導人在重要的國際場合，特別是在與外國領導人的互動中，要直接面對受訪國的媒體和民眾，闡明我國的極地政策和大國責任，這可以起到巨大的正面效應。習近平主席2017年在達沃斯世界經濟論壇以及聯合國日內瓦總部發表的關于世界經濟和全球治理的論述，極大地宣傳了中國對世界經濟發展和全球治理的獨特貢獻，加深了各國人民對與中國合作的期待，也帶動了全球媒體對中國貢獻的正面反應。

要發揮重要對話機制和國際論壇的作用。在多邊和雙邊層面，中國積極推動北極政策對話；在北極理事會和北極經濟理事會、北極事務科技部長會議等機制中，宣傳好中國的北極政策。利用好中美、中加、中俄的雙邊對話機制，針對對方主要關切做好預案。同時，利用國際大型的北極事務論壇，如“北極—對話區域”“北極圈論壇”“北極前沿”“中國—北歐北極研究中心”等平臺，促進與各利益攸關方的交流和溝通。

注意與環境保護類的非政府組織保持良好溝通，善用國際媒體進行公共外交。近年來，國際非政府組織參與極地治理的行動越來越積極，其作用不容忽視。中國應積極探索與國際非政府組織的對話、溝通與合作渠道，在“冰上絲綢之路”共建過程中吸納民間社會的意見與智慧，展示我國自信、包容、合作、共贏的國際形象。

要提升中國赴北極發展的企業的環境保護能力。北極是環境脆弱區域，由于能源、資源開發的敏感度相對較高，中國企業要有很強的環境保護意識和更高的安全、健康、環保的技術標準和施工標準，體現中國在北極的在地社會責任，不給“中國威脅論”或“資源饑渴論”制造者提供口實。

注釋

[1]李忠發：《習近平會見俄羅斯總理梅德韋杰夫》，新華網，2017年11月1日，http：//www.xinhuanet.com/2017-11/01/c_1121891929.htm。

[2][3][17]國務院新聞辦公室：《中國的北極政策》，北京：人民出版社，2018年。

[4][9]國家發展改革委、國家海洋局：《“一帶一路”建設海上合作設想》，國家海洋局網，2017年6月20日，http：//www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201706/t20170620_56591.html。

[5]The World Economic Forum Global Agenda Council， Demystifying the Arctic， 2014， pp. 9-10.

[6]楊劍：《北極治理新論》，北京：時事出版社，2014年，第227～228頁。

[7]錢宗旗：《俄羅斯北極戰略與“冰上絲綢之路”》，北京：時事出版社，2018年，第100～109頁。

[8]王晨笛：《俄總統普京：亞馬爾天然氣項目助推中俄合作》，人民網，2017年12月9日，http：//world.people.com.cn/n1/2017/1209/c1002-29696294.html。

[10]錢宗旗：《俄羅斯北極戰略與“冰上絲綢之路”》，北京：時事出版社，2018年，第77～88頁。

[11]白潔、伍岳、和麗霞：《為北極發展貢獻中國智慧》，人民網，2018年1月28日，http：//world.people.com.cn/n1/2018/0128/c1002-29790964.html。

[12]《習近平同俄羅斯總統普京會談》，《人民日報》，2015年5月9日，第1版。

[13]《中華人民共和國與俄羅斯聯邦關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》，《人民日報》，2015年5月9日，第2版。

[14]"China's Arctic policy in line with international law： Finnish president"， http：//www.xinhuanet.com/english/2018-03/07/c_137021608.htm.

[15]《中遠海運特運5艘船全部通過北極東北航道》，國際船舶網，2017年9月22日，http：//www.eworldship.com/html/2017/ShipOwner_0922/132131.html。

[16]錢宗旗：《俄羅斯北極戰略與“冰上絲綢之路”》，北京：時事出版社，2018年，第194～196頁。

[18]《北極海底光纜搭建數據“絲綢之路”》，新華絲路網，2018年3月7日，http：//silkroad.news.cn/2018/0207/83602.shtml。參見Elizabeth Buchanan， "Sea cables in a thawing Arctic"。

[19]《中俄總理第二十次定期會晤聯合公報》，新華網，2015年12月18日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-12/18/c_1117499329.htm。

[20]https：//www.globalinnovationindex.org/https：//www.globalinnovationindex.org/.

[21]參見《聯合國海洋法公約》第8節第234條。

[22]"Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011-2020"， 2011， p. 26.

[23]"Emerging Environmental Security Issues" （Monthly Security Scanning-Items Identified Between August 2002 and June 2010）， http：//www.millennium-project.org/millennium/env-scanning.html.

[24]Timo Koivurova and Erik J. Molenaar， "International Governance and Regulation of the Marine Arctic"， January 8， 2014， http：//www.cfr.org/arctic/wwf-international-governance-regulation-marine-arctic .

責 編/刁 娜