論城管綜合執法體制創新

李軍英

當前，城管綜合執法管理體制改革工作由點及面，逐步推廣，并獲得了階段性的成果，這一發展歷程反映了行政執法由主觀到客觀、從合理到合法、從職權調整到制度完善的過程，但在推進實施過程中還存在著職能不統一、制度不健全、發展不平衡、落實不徹底等問題，論文就上述問題著手分析，探索積極推城市管理綜合執法體制改革創新的有益途徑。

城市管理是社會管理的一部分，城市綜合執法需要順應社會管理的發展而創新管理方式，推進新時代城市管理工作的全面發展。論文分析當前城管綜合執法中所存在的不足之處，并就如何推進執法體制改革，給出相關意見，期望能夠對提升城管綜合執法水平，充分發揮其職能作用建言獻策。

1城管綜合執法的意義

城管綜合執法是現代城市管理執行法律法規，完善城市管理，美化市容市貌的執行行政管理公務活動的決策實行末端環節。推進實施城管綜合執法是依法行政、依法治市的重要標志，是行政管理體制改革和推進依法行政的內在要求和發展需要，是改革行政執法體制和推進政府管理創新的重要內容。城管綜合執法在維護城市市容環境秩序、化解社會矛盾及城市創建工作等方面發揮著重要的作用。

2當前城管綜合執法建設中存在的困境

目前，在推進城管綜合執法城市綜合執法過程中，各地市逐步實現了“小城管”到“大城管”的理念轉變，當前城管綜合執法部門行使了其他政府職能部門的全部或部分行政處罰權，城管綜合執法中組織機構名稱、職能范圍、體制建設等仍不盡相同。在執法主體、執法手段以及執法環境、執法保障等方面仍面臨著需要解決的問題。論文就幾個突出問題做一討論。

2.1執法權限問題

執法權限是指城管綜合執法中能夠行使的行政權力。目前，各地市在城市管理綜合執法中所給予的權限不定，總體包含了市容環境衛生、園林綠化、城市規劃、環境保護、工商管理、公安交通等部分處罰權。相對集中的行政處罰權仍然會出現多頭管理現象，導致部門之間容易出現越俎代庖現象。當前我國未設立專門的法律性文件就城管綜合執法的范圍以及權限予以明確.大部分均為“借法執法”，并且城管執法部分執行也是一個管理事項的行政處罰權，該項權利由多個部門綜合管理，譬如城市戶外廣告牌、交通指示牌、路名牌等，從行業歸口而言，應該劃分到行業主管部門，但是市政設施本身而言交與城管部門統一管理，多頭管理容易出現部門保護以及部門責任推諉問題產生。

2.2執法與管理部門之間銜接不暢

行政處理權利相對集中，尤其是需要法定檢驗機構出具的檢測結果方能作為形式行政處罰的依據，比如環保部門做出的噪音超標處罰事項，需要環保部門出具的檢測結果，作為實施處罰的依據。在城管綜合執法中由于部門之間溝通不善，雖然權責劃分較為清楚，但是綜合執法中仍然需要其他部門的配合和信息共享才能予以完成。比如園林部門就管理制度規范以及審批事項問題，發現了違規違法后需要及時告知城管執法部門。

2.3執法單位性質不同，人員素質不齊

城管綜合執法人員身份較為混亂，從事城管綜合執法的人員有公務員編制、事業編制也有協管員或者合同工等，雖然從理論上說，城管綜合執法人員需要為公務員編制，但是編制有限，也考慮到政府與各部門的利益問題，在編人員數量與繁重的工作任務之間不匹配，需要外聘人員擔任城管工作，所以執法人員素質參差不齊，尤其是編外人員的學歷經歷不等，法制觀念較為單淡薄，同時執法風險意識較差，以權謀私引發暴力執法現象常有發生。

2.4城管法制建設問題

城管綜合執法實踐表明，當前法治建設與現代發展進程存在較大的差距，表現在如下幾個方面：第一，城市管理立法滯后，該問題是全國范圍內的共性問題，特別是中小城市的城管執法無法可依現象尤為突出。第二，在城管綜合執法中“重實體、輕程序”的問題仍未杜絕。比如，一些執法人員不表明執法身份，不闡明當事人處罰緣由，直接搞突然襲擊，不聽取當事人的陳述以及訴求，不遵守執法程序步驟、時間，不告知當事人權利救濟途徑，甚至某些執法人員直接采取強制性的措施，嚴重損害了當事人的合法權益。

2.5執法宣傳不夠

當前由政府主導的城市管理宣傳工作仍然存在著深度、寬度不夠和齊抓共管氛圍不濃等問題，主要是表現一線城管執法業績宣傳不夠，形式單一、渠道有限；二是市民遵守城管法律的教育宣傳不夠，導致單位或集體的城市主人翁意識以及環境保護意識跟不上城管執法工作開展的需要，制約的執法工作的正常開展。

3完善城管綜合執法管理體制的措施與建議

3.1轉變城管綜合執法觀念

推進城管綜合執法管理體制改革創新，首先需要改變執法觀念，牢固樹立樹立法律面前人人平等、執法為民的法治理，深刻認識認識綜合執法的目的意義，按照我國規定依法推進城管體制改革。城管綜合執法人員在執法中要時刻清醒地認識到，依法辦事，不可越權執法，不能凌駕于法律之上隨意行使強制權或者是處罰權。另外需要平等對待當事人，不能因為當事人身份、宗教信仰、性別、經濟實力給予不平等的待遇。城管綜合執法人員需要樹立法律平等觀念，在行政權力與公民權利發展矛盾時，積極尋找解決措施，減少政府部門與公民之間的對抗與沖突，促進人際關系以及公共關系健康有序發展。

3.2樹立行政法治理念

城管綜合執法人員在執行處罰決策時，要明確自己的權力邊界，在執法權限范圍內行駛執法權利，不可越界執法，更不可知法犯法。必須要遵守執法流程、順序、期限等、必須要搜集有效證據，提取陳述人的申辯以及訴求，告知當事人行政復議、訴訟等權利救濟途徑，保證當事人的知情權，依法公開行政處罰的依據以及過程、結果。

3.3改善執法體制機制

在推進城管執法體制改革中，首先要及時組織各涉及城市管理執法的職能部門進行討論研究，對當地城管領域的人員狀況、機構職能、存在問題等基本情況吃準弄清，打好改革基礎，。二是慎重做好綜合機構設置、規范人員編制、理順權力之責等工作，定好“三定方案”，建立起權力集中、權責統一、運轉高效的工作機制，穩步推進改革進程。三是在實施過程中要重視完善理順城管綜合執法部門與其他職能部門的關系。城管執法部門職權均從其他的部門中抽離出來，行使全部處罰權或者是部分處罰權，在實際執法中，因為技術設備不足、溝通銜接不暢，導致執法效果不明顯。所以在處罰權劃轉時，可將檢測檢驗的事項保留在原單位，城管執法則重點針對肉眼可判斷、現場能取證等違法行為。同時需要進一步建立起與管理部門執法信息共享的機制，相關部門需要將行政審批以及收費事項、處罰結果、鑒定結果等及時告知城管部門，建立聯席會議機制，分析研究城市綜合管理中存在的問題以及解決方式。

3.4深入推進城管立法制度建設以及人員素質提升工作

首先是加強城管立法以及制度建設，通過立法建設促進執法主體、權限、責任的法定化，利用制度以及標準明確管理標準以及行為規范。針對管理事項中的空白地帶，應該加快立法進程，針對法律規范性沖突現象進行清理，對地方性法律法規、規章制度等定期更新，為城管執法工作提供法律依據保障。第二，針對城管執法人員需要進行系統的教育培訓，尤其是培訓其法律法規知識、執法程序、執法文書規范化使用等執法業務知識，另外還需要針對其職業素養，言行舉止、風險防控、職業技巧等進行系統規范化培訓，嚴格把控外聘人員以及編內人員的入門關卡，提升執法隊伍的整體素質。

2015年12月，中共中央、國務院出臺文件對深化城管執法體制改革、提高城管執法水平提出了明確要求，做出了重大部署。筆者認為在當前城管綜合執法體制改革進程中，要充分考慮和積極面對現有問題和矛盾，努力在轉變城管綜合執法理念、創新城市管理體制，建設良好的執法環境、健全完善城管執法的法律法規、加強城管綜合執法隊伍素質建設、完善執法保障體系、加大城市管理綜合執法宣傳等方面下足功夫，做好文章，切實將城管體制改革工作落到實處，有效提升新時代城市管理水平。