大數據時代下規劃許可信息化管理效用探析
——以安徽省城市規劃許可信息管理系統為例

吳曉勤，張磊，潘愛豐

（1.安徽省住房和城鄉建設廳，安徽 合肥 230091；2.安徽省城鄉規劃院，安徽 合肥 230022；3.安徽省城鄉規劃設計研究院，安徽 合肥 230022）

0 前言

信息化建設是推進城鄉規劃工作公開透明、科學規范、長效管理的重要技術支撐，是提高規劃主管部門依法行政水平、加快建設法治政府的重要抓手。隨著全球信息技術革命持續演進和互聯網信息技術的發展，大數據作為國家重點扶持的戰略性新興產業，引領城市規劃變革大潮，其應用逐步成熟，掌握最緊缺的軟件開發，獲取和應用大數據[1]。普及與推廣城鄉規劃行業辦公自動化，落實國家以及住建部對“一書兩證”管理①提出的規范化和現代化要求②，加強全省城市規劃許可管理，全面提升全省城市規劃管理水平，新型智能化管理軟件研發迫在眉睫。

1 傳統規劃許可管理存在的主要問題

1990年以來，我國的規劃管理發展較快，不少規劃管理部門先后建立了業務化運作的規劃管理系統，這在一定程度上推動了規劃管理信息化和政府行政效能，其中部分系統的社會評價很高[2]。

隨著城市建設規模不斷擴大與建設步伐的加快，城鄉規劃的研究編制、實施管理和監督檢查等各項工作日益繁重，規劃許可審批管理過程中也暴露出越來越多的問題。再加上公眾對規劃政務公開、公平、服務水平的要求越來越高，傳統的許可證書管理模式已經不能適應社會的發展和管理需求[3]。

傳統的規劃許可管理模式滯后，在管理工作中暴露出以下主要問題。

1.1 缺乏標準化操作，行政管理效能低

“一書兩證”空白證書管理全由人工管理，證書臺賬管理不規范，工作量大且容易出錯，出入庫記錄不規范，臺帳管理混亂。這不僅造成證書管理工作效能低，而且浪費大量的紙張，造成大量證書堆積，難以妥善保存和管理。同時，不少市、縣都存在手工填寫證書現象，手工填寫證書效率低、易于涂改、造假，嚴肅性不強。

1.2 缺乏大數據庫，無法適時統計與分析

海量的紙質證書，要么堆積如山，要么部分遺失，即使全部保存下來，面對如此巨大的規劃信息，也無法適時統計。這不僅造成儲存和保管證書的困難，而且造成規劃信息查詢的困難，證書管理形同虛設，不能對社會經濟走向提供預判的依據。

1.3 缺乏權利監管，權利尋租和糾紛時有發生

空白證書管理存在很多管理不到位的漏洞，規劃許可權分散，這給一些不法分子、投機分子鉆“政策漏洞”的機會，產生“權利尋租”空間，不僅會影響政府的形象和公信力，更容易形成違法犯罪的溫床。紙質文件填寫有誤、惡意涂改、造假等造成利益糾紛的發生，法律效率大打折扣。

1.4 缺乏適時管控，靜態數據無法滿足管理需求

從空白證書出入庫后，證書各環節脫節，證書信息上傳不及時、一個端口多處打證等現象，造成了省廳信息統計滯后、失真等情況，問題產生后難以解決，無法形成對總體規劃的糾偏機制，無法滿足對全省城市建設用地規劃許可情況的動態監管要求。

2 規劃許可信息管理系統建設

鑒于此，安徽省城鄉規劃主管部門審時度勢，圍繞新型城鎮化和中央城市工作會議精神，以宏觀發展要求和政策法規要求為基礎，以實現城市規劃信息化為目標，自2011年4月起便開展了先進科學現代化的“安徽省城市規劃許可管理系統”的研發、運行工作，2015年7月進行了系統升級，建成了全省城市規劃許可信息平臺，實現領取證書的申請、臺賬上報、證書自動套打、證書信息統計、二維碼防偽、建設項目用地紅線比對等功能，走在全國城鄉規劃信息化的前列。

安徽省城市規劃管理系統采用B/S和C/S共存的研究方法來規劃整個系統的應用，綜合分析各業務階段的內容邏輯整理而形成系統模塊，并根據規劃行業內各部門的業務需求確定各系統模塊的功能[4]。

安徽省城市規劃管理系統由證書出入庫管理、證書申領管理、證書審批管理、證書套打、證書信息統計、二維碼管理、紅線比對、用地檢測、成果入庫等功能構成。其中：一期包括空白證書出入庫管理、空白證書在線申領、證書套打、證書許可信息統計等功能，二期包括證書二維碼、建設項目用地紅線比對等功能[5]。

2.1 系統一期功能

2.1.1 空白證書出、入庫管理

系統記錄“一書兩證”空白證書入庫的批次號、入庫數量、入庫日期和剩余證書相關信息。系統及時反映全省各市、縣城鄉規劃管理部門手頭證書的批次，能適時查看各市、縣剩余證書的數量。這個功能主要是解決了空白證書管理的規范性問題，確保任何一本證書都有據可查（圖1、圖2）。

圖1 空白證書出庫管理圖

圖2 入庫管理圖

2.1.2 空白證書在線申領

各市、縣城鄉規劃管理部門通過系統向我廳上報空白證書領取申請，同時繳銷上一批次證書。省廳管理員需要調閱繳銷證書的許可情況，發現問題可以要求相關規劃主管部門予以說明，同時暫停發放空白證書。這個功能利用互聯網技術提高了空白證書領取的效率，減少了市、縣城鄉規劃主管部門上門辦事的次數；規范“一書兩證”的許可要求，出現許可主體違法、許可內容明顯違規等情況，可以及時發現并通過暫停空白證書領取等方法督促其改正（圖3）。

圖3 空白證書在線申領功能圖

2.1.3 證書套打

各市、縣城鄉規劃主管部門依法向建設單位核發“一書兩證”時，需使用信息管理系統中的自動打證系統，實現證書的自動套打。證書在套打時，系統將自動生成證書序號及電子臺帳。證書套打結束，證書上的信息通過互聯網自動上傳至建設廳服務端。這個功能主要是在全省統一規定了“一書兩證”打印的模式，廢除了手工填寫證書的方法，提高了打證效率維護了規劃許可的嚴肅性。同時規范了證書內容填寫要求，嚴格按照國家用地分類標準進行許可，為信息統計提供統一的錄入標準[6]（圖4）。

圖4 證書套打功能圖

2.1.4 證書許可信息統計

系統可對各個市、縣或全省的“一書兩證”發證數量、用地面積、建設規模、投資金額等屬性進行統計，同時以表格、餅狀、柱狀多種形式表現。這個功能主要滿足了省級城鄉規劃主管部門對全省城市規劃許可情況的適時統計與監控，為全省規劃建設、房地產市場、建筑質量安全的政策制定提供數據支撐。這也是系統一期工程使用最廣泛、價值最高的功能（圖5）。

圖5 證書許可信息統計功能圖

2.2 系統二期功能

2.2.1 證書二維碼

“一書兩證”證書在套打時，系統會自動生成二維碼并打印在紙質證上，二維碼電子信息自動上傳到省廳服務器里。建設單位或者社會公眾用手機就可以掃描該二維碼，獲取該許可證書上的許可信息。同時可以通過與紙質證書上的信息對比，辨別證書的真偽。這個功能不僅滿足了城市規劃許可信息公開的要求，為社會公眾提供了查詢“一書兩證”許可信息便捷的渠道，而且利用二維碼技術，提高了證書的防偽功能（圖6）。

圖6 證書二維碼功能圖

2.2.2 建設項目用地紅線比對

安徽省城鄉規劃主管部門出臺了《安徽省城市總體規劃用地布局數據庫建庫規定》和《安徽省建設項目規劃用地紅線規定》，完成了全省16個地級市和6個縣級市的總體規劃用地布局數據庫的建庫和入庫工作。各市、縣城鄉規劃主管部門在發放《建設項目用地規劃許可證》的時候上傳該用地紅線CAD圖紙，系統自動定位到總體規劃用地布局數據庫中，同時自動對比項目是否符合法定城市總體規劃的要求。這個功能主要是滿足省廳對全省各市建設用地規劃許可情況的動態監管，一旦出現在總體規劃建設用地以外進行規劃許可、侵占城市“四線”進行許可、調整生活、生產、生態用地性質進行許可等情況，省級城鄉規劃管理部門可以及時發現，采取相關措施，把問題解決在開工之前，避免社會資源的浪費（圖7）。

3 規劃許可信息管理系統的作用與意義

3.1 標準化操作，提高行政管理效率

安徽省城市規劃管理系統主要實現全省各市縣規劃局的打證申請、審批、打證、數據上傳、查詢等。省廳可以對證書批次出入庫進行管理，并可隨時查看地方的打證情況，市縣規劃局可以利用本系統進行一書兩證的打印及自定義打印本單位內部專有證書。同時，為規劃處建立了一個門戶網站，并提供地方單位規劃成果上傳，網絡通信等功能（圖8）。

圖7 建設項目用地紅線比對功能圖

圖8 安徽省規劃管理信息系統設計思路框圖

系統使用之前，“一書兩證”證書大多是人工管理，手工填寫，工作量大且容易出錯，常常引起法律糾紛，規劃許可嚴肅性大打折扣。

安徽省城市規劃管理系統對“一書兩證”證書實行電子化管理，確保任何一本證書都有據可查。同時，研發了“一書兩證”證書套打功能，廢除了手工填寫證書的方法，提高了城市規劃許可的工作效率和規范性。系統實現“一書二證”發證電子化，提高工作效率及準確率；通過對證書中加入二維碼，極大提高證書的防偽能力，方便證書關聯信息的查詢。這不僅可以解決以往人工管理的局面，大大降低人員工作量，提高工作效率，減少出錯率，而且更加規范出入庫的記錄，方便各類信息的統計與管理。

安徽省城鄉規劃主管部門杜絕隨意發放“一書兩證”，防止審批腐敗，采用高科技手段對各規劃局打證情況進行督察，以及實現證書網上申領、審批、發放等。各規劃局辦證大廳打證時，傳統的做法是在Excel或Word中設計好模板，隨打隨換，歷史數據無法調閱查詢。通過推進安徽省規劃信息化建設，統一數據標準，減少辦公成本，加強證書防偽，提高規劃行政效能，提升規劃許可的規范、有序、高效和透明管理，提高規劃管理質量和水平。

Semantic MediaWiki通過一套語義標記對知識內容進行標注，用于表示哪些頁面和內容用于顯示，從而可以更方便地進行語義檢索。標記的格式是[[屬性：：屬性值]]，在檢索時可將所有包含指定屬性等于屬性值的頁面和內容檢索出來。

系統使用后，大大提高規劃許可管理工作人員的工作效率和工作質量，提高規劃許可部門的現代化水平，提升規劃管理嚴肅性，爆出規劃的權威性、嚴肅性和連續性，實現目前信息時代對管理制度的系統化、規范化和自動化的要求，使規劃許可信息管理工作逐漸走上現代化軌道。全自動信息化的工作可以更好地預防證書造假現象，對工作起到更好的規范作用，具有較高的社會和經濟效益，在其它城市建設中具有極其廣泛的應用前景。

3.2 建立大數據庫，開展數據挖掘應用，預判社會經濟走向

健全落實規劃許可數據采集機制，系統通過全程電子化生成和審批證書，對全省各市、縣規劃許可的“一書兩證”發證數量、用地面積、建設規模等內容進行收集和存儲，在數據端形成匯集全省證書的海量數據庫。

系統可采用工具式模塊化設計體系結構，給予城鄉規劃許可數據實時采集，對應建設用地分類標準，分城鄉片區、城鄉組群、城市等角度，從宏觀、微觀等層面進行全方位分析項目招商、用地、施工等方面進度，與住房、能源、給排水、交通系統、通訊、生態環境、防災電力、學校等當前社會發展重要影響因素的大數據耦合度分析，建立全省、城市發展模型。

系統使用之前，海量證書信息猶如散落的“銅錢”，一個個孤立的存在著，無法進行統計和分析，無法獲知找尋其中的內在規律，起到輔助適時決策的功效。

利用大數據技術，將數據中心的數據進行多樣化的分析和展現；通過建模，分析各數據之間存在的內在關系，建立決策分析數據倉庫，作為行業各領域輔助決策的參考依據；利用“大數據”技術，積極掌握不同地域、不同行業、不同類型、不同規模企業的情況，健全事中事后監管機制，加強和改進住房城鄉建設領域市場監管；利用“大數據”技術，了解企業和相關服務對象的個性、共性需求，在行政管理和公共服務過程中主動提供更具針對性的服務，為從業企業、從業人員、公眾用戶提供精準服務，全面提升住房城鄉建設領域服務水平。

安徽省城市規劃管理系統實現了對安徽省內各城市與全省的用地指標數據匯總、分類統計、對比，通過規劃大數據分析，各地市可適時對數據進行年/季度、城市、用地性質和證書類別等進行分類統計；各市縣政府通過對本地區城市規劃許可情況的統計分析，可以對社會經濟的走向進行預判，因地制宜地制定政策措施[7]。例如：2017年5月，安徽省城鄉規劃主管部門對全省城市規劃許可信息統計分析，發現全省“一書兩證”發證量呈下降趨勢。從建設項目選址意見書發證情況看出，道路與交通設施用地大幅上升，其他用地占比小、增長平穩；從建設用地規劃許可證發證情況看出，各類用地批復差異明顯，工業與居住用地需求下降明顯，道路與交通設施用地批復面積的比重整體保持上升的趨勢；從建設工程規劃許可證看出，住宅面積批復量在各類用地類別中總量最大。總體來看，全省城鎮化發展差異性較大、交通設施建設量明顯加快、居住用地開發不均衡。2016年，蚌埠市對“一書兩證”進行統計分析，發現2016年以來公共服務類及市政類項目明顯增多，說明民生工程和基礎設施建設正在加強，應當加強對此類用地的規劃技術指導。

管理部門用數據交換平臺推動信息資源跨層級、跨部門的開放共享，在確保安全的前提下，實現包括不同信息系統、不同部門、不同層級間的數據交換共享，打破“數據孤島”，充分發揮“數據”資源的重要價值。經過對規劃許可的數據收集、整理、存儲、分析和集成，可適時捕獲、存儲和利用由數據驅動的前所未有的寶貴洞察，幫助領導分析安徽省城市規劃建設可持續發展正確路徑，綜合地理信息、生態、經濟等相關因素，構建“健康安徽”發展建設方法，促進精細發展，推動管理轉型。

系統使用后，實施大數據平臺和治理系統，運用大數據表統計和分析應用，形成較為直觀的圖表和走勢分析圖，以超乎想象的大數據和業務分析中獲得最大價值，實現規劃主管部門變革決策流程，全面加強全省數據統計分析能力，縱觀全局，預見未來，有利于社會經濟發展，樹立科學的發展觀[8]。

3.3 權利有效監管，加強廉政風險防控，避免權利尋租和糾紛

安徽省城鄉規劃主管部門通過安徽省城市規劃管理系統可在網絡上隨時監察證書使用、發放情況、面積匯總等，實現了城市規劃許可過程的無紙化辦公，避免了手工填寫引起的法律糾紛，減少了廉政風險防控點，降低了權利尋租的空間。

安徽省城市規劃管理系統拓寬了城市規劃許可公示公開的途徑，研發的“一書兩證”二維碼功能，社會公眾或利害關系人可以利用手機等移動設備掃描規劃許可證書上的二維碼，獲取該許可證書上的許可信息，從而強化了對規劃權力的監督，規范了城鄉規劃管理，利用互聯網技術將權力關進了制度的籠子里。

安徽省城市規劃管理系統通過建設用地紅線比對，對于在總體規劃建設用地以外的規劃許可、違反總規強制性內容進行規劃許可，特別是違反“四線”管控要求進行規劃許可的建設項目，系統將自動報警，提出與總規不符。對于發現的報警項目，經省派督察員初步核實后列入疑似違規許可項目的，將進行立案調研，查處違法違規行政行為。每季度對于疑似違規許可最多的城市，將對相關市進行約談，并定期通報。對立案調查的案件，對存在違規作出規劃許可的行為，將被依法追責。

系統使用后，用地紅線比對直觀反饋了城市總體規劃的編制水平和實施效果，發現疑似違規線索，有效地監督了規劃管理，把問題解決在開工之前，避免社會資源的浪費。強化了廉政風險防控，進一步加強規劃許可管理，規范“一書兩證”發放程序，強化責任追究，對于落實市縣政府在規劃制定和實施中的主體責任，提高規劃的科學性、嚴肅性和權威性具有重要意義。建設用地紅線比對情況將納入地方領導干部經濟責任審計、離任審計主要內容，安徽省城鄉規劃主管部門也將作為各市綜合考核的一項重要內容。

3.4 適時多途徑比對，及時合理糾偏總規，實現規劃動態維護

安徽省城市規劃管理系統建立全省空間數據庫，數據庫平臺基于ORACLE管理，形成以創新總體規劃、衛星影像、規劃區規劃等為考核手段，具有很好的科學性和安全性。通過協同管控，以空間統籌利用為核心，以用途管制為主要手段，統一空間利用與管控，促進市縣空間類規劃在“發展目標、技術指標、空間坐標、環境達標”上的統一，市縣生態空間保護、土地集約集約、空間布局優化、空間管控水平和治理能力提升的目標，最終實現空間規劃一張圖的目標。

系統使用之前，安徽省城鄉規劃主管部門規劃許可信息統計數據是靜態的，滯后且失真，產生的問題待發現時已既成事實，整改將造成巨大浪費，難以有效及時的得到解決，也無法對總規的執行起到很好的糾偏機制。

安徽省城市規劃管理系統可以自動比對建設項目用地規劃許可是否符合城市總體規劃并預警，對預警的項目，屬于建設項目違反城市總體規劃強制性內容的，城鄉規劃主管部門可以及時發現，采取相關措施，把問題解決在開工之前，避免社會資源的浪費。屬于城市總體規劃部分條款不適應當前經濟發展環境的，城鄉規劃主管部門可以及時提出總體規劃修改的建議，實現對城市總體規劃的糾偏與動態維護。

系統使用后，將散落的規劃信息進行“激活”，變單個的靜態數據為海量的動態的數據庫，對其進行適時更新和維護，實現了對城市用地規劃實施情況的動態管理，包括對城市用地范圍、規模的控制檢測，以及城市各類用地布局、范圍和性質是否改變情況的檢測。這不僅強化了規劃實施的事前、事中、事后監管，確保規劃剛性內容執行到位，而且從總體規劃這個源頭進行合理糾偏，對全省縣市的城市總體規劃進行動態維護，確保安徽省各縣市的健康發展。

4 結語

安徽省城市規劃許可信息管理系統具有服務“網絡化、業務“協同化”、信息“共享化”、決策“智能化”，其研發的創新點主要有：①實現全省各規劃主管部門共用共享一套系統；②獨創報表定制技術，所見即所得，實施數據分析；③網絡通信技術，實現信息即時交流，資源共享；④比對發證信息，定位總體規劃用地布局數據庫，校核疑似發證違規行為。該系統創新了社會管理方式，改進了行政管理決策，促進了政務服務智能化應用，實現了精細化管理、科學化決策、智慧化服務，促進了全省規劃主管部門城鄉規劃許可的信息化和城市規劃管理的規范化。下一步應結合該系統的軟件功能升級，研發三期功能，做到與時俱進，更智慧的參與管理。

注釋

①“一書兩證”：指規劃選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證。

②《城鄉規劃法》和《安徽省城鄉規劃條例》確立了以“一書兩證”為核心的規劃行政許可制度，明確了“一書兩證”是履行城市規劃公共管理職能的法定手段和形式。