英國(guó)住房保障制度與時(shí)俱進(jìn)新發(fā)展BHSS系統(tǒng)發(fā)展之二

王志成/譯

BHSS系統(tǒng)的核心理念是“為全體英國(guó)人民解決‘住有所居’與‘居者有其屋’的住宅權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題?！庇?guó)作為傳統(tǒng)的法治國(guó)家，要將保障低收入者住房問(wèn)題的政策得以良好的實(shí)施必然需要出臺(tái)保障性住房法，英國(guó)的保障性住房的政策法規(guī)主要有保障性住房建設(shè)、低收入住房分配管制、住房補(bǔ)貼等方面，回顧英國(guó)保障性住房法規(guī)歷史，可看出住房保障政策趨向與演變發(fā)展的差異，有助于研究英國(guó)保障性住房未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

一、BHSS的產(chǎn)生背景

1919年，英國(guó)政府開(kāi)始建立初步的住房保障制度，原因有以下四方面：首先，住房問(wèn)題成為社會(huì)焦點(diǎn)。進(jìn)入“3盎司黃金”（即人均生產(chǎn)總值達(dá)到3盎司黃金）發(fā)展期后，土地、勞動(dòng)力和資本成為稀缺資源，在基本需求和投資需求不斷增長(zhǎng)的拉動(dòng)下，供需矛盾不斷擴(kuò)大，住房問(wèn)題成為社會(huì)矛盾和沖突的構(gòu)成因素之一。其次，人們表達(dá)意愿的成本降低。這一時(shí)期，英國(guó)的議會(huì)制度及選舉制度得到進(jìn)一步發(fā)展，公民能夠通過(guò)投票選舉來(lái)表達(dá)個(gè)人偏好和意愿，使人們對(duì)解決住房問(wèn)題的要求能夠影響議會(huì)和政府政治取向。再次，穩(wěn)定的實(shí)施機(jī)構(gòu)降低了成本。19世紀(jì)中葉，英國(guó)建立文官制度，使得政府制定的政策能夠在執(zhí)政黨和內(nèi)閣發(fā)生更迭后保持穩(wěn)定，降低了行政成本。最后，非營(yíng)利住房合作組織的存在進(jìn)一步降低了交換的交易費(fèi)用?！皬?844年開(kāi)始，英國(guó)陸續(xù)成立了眾多為改善無(wú)房者住房的住房協(xié)會(huì)，成為市場(chǎng)主要的住房開(kāi)發(fā)者。這些非營(yíng)利組織的出現(xiàn)極大地降低了住房保障制度運(yùn)行的衡量和實(shí)施成本。”麗貝卡說(shuō)。

二、BHSS的立法實(shí)施

英國(guó)是資本主義國(guó)家中福利制度發(fā)展最早的一個(gè)國(guó)家，是住房問(wèn)題產(chǎn)生最早也是政府干預(yù)最早的國(guó)家。英國(guó)的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，反映在不同時(shí)期的住房法中。

早在1851年英國(guó)就頒布了《勞動(dòng)階級(jí)租住公寓法》，成為最早的住房立法。為了鼓勵(lì)地方政府改善工薪階層居住條件，1890年頒布的《工人階級(jí)住房法》是英國(guó)的第一部保障性住房法，該法促使當(dāng)年倫敦東區(qū)開(kāi)建了世界首個(gè)地方政府公共租賃房。從此以后，地方政府建設(shè)保障性房都獲得了中央政府財(cái)政支持，這使得它成為英國(guó)保障性住房法開(kāi)始構(gòu)建的標(biāo)志。

1919年2月英國(guó)政府出臺(tái)《社會(huì)住宅法》，確立了以社會(huì)住房為核心的住房政策，第一次將為“所得較低家庭或特殊弱勢(shì)對(duì)象”提供住房作為地方政府的法定責(zé)任，采用低于市場(chǎng)租金或免費(fèi)出租的“只租不賣(mài)”保障模式。1919年臺(tái)10月，英國(guó)政府又頒布了《住房和城鎮(zhèn)計(jì)劃法》，第一次將為“勞動(dòng)階層”提供住房作為地方政府的法定責(zé)任，允許地方政府建造社會(huì)出租房，并可以用地方財(cái)產(chǎn)稅直接給予補(bǔ)貼。

隨著經(jīng)濟(jì)時(shí)代的不斷發(fā)展，住房保障制度的不斷變革，英國(guó)政府從1980年起，先后頒布了《住房修正法》（1980年）、《住宅與建筑法》（1984年）、《住房協(xié)會(huì)法》（1985年）、《住宅與規(guī)劃法》（1986年）、《地方政府和住房法》（1989年）等各種法規(guī)。英國(guó)綠色建筑委員會(huì)（UK-GBC）主席約翰·羅森斯認(rèn)為：“這些法案法規(guī)使得英國(guó)保障性住房法規(guī)政策系統(tǒng)的基本框架和完善內(nèi)容得以建立，為英國(guó)公共住房政策的執(zhí)行提供了法律依據(jù)和有效保障，從而確保了住房保障的有效實(shí)施?！?/p>

三、BHSS的演變發(fā)展

英國(guó)是高福利資本主義國(guó)家之一，自1919年實(shí)施住房保障政策以來(lái)，根據(jù)不同階段的社會(huì)環(huán)境和居民住房需求情況，公共住房政策的重點(diǎn)和實(shí)施方式也做出相應(yīng)調(diào)整。BHSS到目前大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：

第一階段（1914～1939年）：公共住房投入期

1919年英國(guó)政府出臺(tái)《住宅法》，政府開(kāi)始建立住房保障制度，確立了以社會(huì)住房為核心的住房政策。其主要政策有：一是租金管制。由區(qū)議會(huì)確定租金，房屋出租者無(wú)權(quán)決定租金，降低租房成本。二是政府收購(gòu)住房。政府可以收購(gòu)私有住房作為公共住房。三是政府投資興建公共住房，以合理的租金租給無(wú)房者。這一階段政府主要從租賃市場(chǎng)入手，增加公共住房供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)供求平衡。區(qū)議員們?yōu)楂@取更多選票，以降低房屋租金換取更多支持，使得房屋租金收入不足以支付房屋的維修和持有成本，極大地降低了房屋所有者投資住房和持有住房的偏好，最終導(dǎo)致他們競(jìng)相向政府出售住房。第二次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭(zhēng)破壞，英國(guó)住房出現(xiàn)嚴(yán)重短缺的情況。政府以集中建設(shè)公房為重點(diǎn)，大力促進(jìn)住宅建設(shè)，以此來(lái)增加住房供應(yīng)。該時(shí)期政府主要采取租金管制和政府投資建設(shè)公共住房政策，截至1939年，地方政府建造出租住房100萬(wàn)套，約占住房存量的10%。

第二階段（1945～1979年）：政府直接投資推助期

在這一階段，最大特點(diǎn)是從中央到地方的英國(guó)各級(jí)政府大力采取投資建設(shè)公共住房政策，大量增加住房供應(yīng)，同時(shí)采取住房補(bǔ)貼措施。政府直接投資建設(shè)保障性住房的政策一直持續(xù)到1979年，直到保守黨重新執(zhí)政后才進(jìn)行了改革。其中，為保障居民的基本住房，政府更是鼓勵(lì)住房協(xié)會(huì)參與到住房建設(shè)和管理，并設(shè)立了專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政基金，以提供低廉租金住房。在1955～1965年間，全英國(guó)每年保障性住房建設(shè)量達(dá)30萬(wàn)套，在1975年，英國(guó)的公營(yíng)住宅占全部住宅的比例達(dá)到30%。到1979年，英國(guó)公共住宅已達(dá)到650萬(wàn)個(gè)單位，占全國(guó)住房總量的1/3。

第三階段（1979年至今）：住房私有化時(shí)期

1979年后，撒切爾夫人為首的保守黨開(kāi)始執(zhí)政，為了為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，1980年英國(guó)政府修定《住宅法》導(dǎo)入了“購(gòu)買(mǎi)權(quán)”，政府把提高住宅私有化率作為保障性住房政策的主要目標(biāo)。從而實(shí)現(xiàn)保障性住房改革的重要內(nèi)容：一是提高了私有化率，改善了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；二是改革公共住房管理部門(mén)，首先將房屋管理機(jī)構(gòu)改造為非營(yíng)利的住房協(xié)會(huì)；三是將公共住房整體有償轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；車(chē)是加強(qiáng)對(duì)住房協(xié)會(huì)的金融和財(cái)政支持，促進(jìn)住房協(xié)會(huì)的發(fā)展；五是提高公共住房的租金，維持合理的房?jī)r(jià)租金比，提高住房租賃市場(chǎng)效率。盡管1980年后經(jīng)歷了私有化浪潮的劇烈沖擊，公共住房仍然服務(wù)于5百萬(wàn)個(gè)家庭，占全國(guó)住房總量的1/4。在1995～2006年間，布萊爾為首的工黨在原有住房政策的基礎(chǔ)上，繼續(xù)調(diào)整和完善公共住房政策，首先是提高公共住房的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并合理確定公共住房的租金價(jià)格；其次是繼續(xù)鼓勵(lì)地方政府將公共住房向住房協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移。

現(xiàn)在英國(guó)，住房改革提高了保障性住房的私有化率。2016年私有住房比重達(dá)到79.63%，比1961年的39.89%提高了48.64個(gè)百分點(diǎn)；地方當(dāng)局出租房占存量房的5.16%，比1961年的24.46%下降了26.5個(gè)百分點(diǎn)；社會(huì)房東出租房占6.2%，私有出租住房占20.3%。另一重大改變是削減住房公共支出，改變支出模式。英國(guó)公共住房的支出從1976年、1977年度的130億英鎊，減少到2015/2016年度的34.8億英鎊，且公共支出以間接補(bǔ)貼為主，主要是抵押貸款利息免稅，免征住房出售后的資產(chǎn)所得稅等，而直接補(bǔ)貼的對(duì)象由供給方轉(zhuǎn)向需求方（承租人）。

對(duì)比英國(guó)住房保障制度三個(gè)階段的變化，從政府直接供應(yīng)轉(zhuǎn)變到通過(guò)市場(chǎng)供應(yīng)，從以租賃方式為主到住房私有化，從政府供應(yīng)到非營(yíng)利組織實(shí)施，交易費(fèi)用成為制度變遷的關(guān)鍵，它型塑了英國(guó)住房保障制度變遷的路徑。