都市圈發展不能走“寡頭城市”老路

李璇

都市圈是代表國家參與全球競爭的重要單元，也是加速提升綜合國力的重要巨型引擎，決定著我國未來區域經濟與新型城鎮化的基本形態和總體走向

如何破解大城市病，成為輿論日益關注的焦點。

教育部《中國都市化進程報告》課題組、上海交通大學城市科學研究院、安仁智庫中心日前在京聯合發布了國內外首部《加快發展大都市圈的戰略與政策研究報告》。

該報告為解決大城市病開出的“藥方”是：加強都市圈的建設，走出“單體城市”的發展模式，避免其無序擴張發展成為“寡頭城市”。

大都市圈應有城市層級和分工體系

“城市是空間的產物，空間的規模決定著城市的發展。不同的空間規劃則決定著城市發展的制度設計和安排。”教育部《中國都市化進程報告》負責人、上海交通大學城市科學研究院院長劉士林告訴《瞭望東方周刊》。

因此，空間規劃對于中國的城市發展和城鎮化進程至關重要。

該報告顯示，目前中國已初步形成了八個主要層級的空間規劃，按照從小到大的順序，依次是鄉村規劃、小城鎮規劃、城市規劃、大都市規劃（與一般城市規劃的區別是特別強調中心地位和國際化）、大都市區規劃（與大都市規劃不同的是比較側重遠郊區縣和周邊農村地區）、大都市圈規劃、城市群規劃和灣區規劃。

其中，與聚集優質生產要素的大都市相關的規劃，如大都市規劃、大都市區規劃、大都市圈規劃、城市群規劃和灣區規劃，尤其被輿論重視。

作為這其中的關鍵一環。目前，大都市圈規劃備受矚目。

劉士林說，現代城市的發展過程，一股都是由小規模的單中心城市逐漸發展為由多組團構成的規模較大的多中心城市，現代大城市多由核心組團和外圍組團構成。隨著城市發展和城市規模不斷擴大，僅由中心組團和外圍組團構成的城市已無法滿足城市空間擴展的要求，這時就會在已有結構基礎上進一步發展出若干衛星城，一旦這種情況出現，就可以說城市正式步入到都市圈的發展階段。這也是我國新型城鎮化在當下所處的歷史階段和窗口期。

“隨著新型城鎮化進程的不斷推進，我國已進入大城市向都市圈發展的新階段。”劉士林說。

“但與世界主要的大都市圈相比，我國大都市圈尚未形成良好的城市層級和分工體系，尤其在經濟欠發達的西部地區，大都市圈內部的城市層級、合作機制、協調發展等都尚未培育出來。”上海交通大學城市科學研究院院長助理蘇曉靜告訴《瞭望東方周刊》。

一個典型的例子是，成都都市圈的核心層人口總量最少、地區生產總值最高，從業人員受教育水平較高的人才90%都集中在核心層。但都市圈緊密層、松散層的相關城市卻仍然和眾多縣域經濟發展水平差不多，有些還表現出典型欠發達地區的經濟特征。

事實上，即便在國內綜合發展水平最高的長三角地區，大都市圈的發展也面臨新的考驗。

上海市委黨校經濟學部李魯博士說，目前大都市圈大都以經濟發展為核心目標，導致了“硬實力”與“軟實力”的失衡和不協調。這不僅表現在中西部，也表現在上海。上海大都市圈內1+6的城市體系中，以第二產業為主導產業偏多，各城市的特色優勢不明顯，無法充分發揮比較優勢。

先做好大都市圈，再做大城市群

作為新型城鎮化主體形態，目前，我國的城市群規劃已比較成熟。同時，由于近年來協調城鄉發展的政策和舉措不斷強化，大都市的規劃一般都會給周邊農村地區一個重要位置，所以大都市規劃實際上也已悄然演化為大都市區規劃。

但是，這些規劃尚無法彌補大都市圈規劃的不足。

“都市圈是代表國家參與全球競爭的重要單元，也是加速提升綜合國力的重要巨型引擎，決定著我國未來區域經濟與新型城鎮化的基本形態和總體走向。”劉士林說。

更重要的是，專家們認為，大都市圈是城市組團發展的最低層級，有助于引領大都市和大都市區開放發展，走出“單體城市”的發展模式，避免無序擴張發展成“寡頭城市”。

目前，國內的一個典型現象是，一些都市圈的規劃和建設思路還是在全力建設大都市。

比如在做國家中心城市規劃時，有些城市的主要精力仍集中在拼“萬億元GDP”和加大中心城市集聚度上，所以在都市圈層面的規劃發展上。真正的作為還不是很多，效果也不明顯。

“在定位和方向上，大都市圈要避免走‘單體城市發展的老路子。”上海交通大學城市科學研究院院長助理王曉靜說。

目前我國城市群規劃建設速度比較快、鋪的攤子比較大，一些城市群存在著集聚和輻射力下降的現象，而先把城市群中基礎最好的大都市圈做強。有助于提升整個城市群的發展質量。

王曉靜說，理想的大都市圈是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理體系，在資源配置、產業分工、人文交流等方面具有良好協調機制的城市發展綜合體。

我國一些大都市圈的產業結構失調，已經顯示出對所在區域發展的不利影響。一些地區有時還會出現區域間的惡性競爭，例如各地區的外貿出口低價競銷等。

加強理論研究是基礎

除了上述問題，目前大都市圈多以經濟發展為核心目標，因此國內都市圈還存在“硬實力”與“軟實力”失衡和不協調的問題。

專家認為，目前，國內大都市圈發展的不足，源于多個方面。而其根源之一，是由于缺乏系統的梳理和深入的研究，對大都市圈的認識不足。

“相關概念的內涵和邊界不夠清楚，在實際的規劃和建設中也帶來諸多的不利和混亂。”劉士林說。

我國大都市圈概念的使用一直比較混亂和隨意，并常常和“大都市”“大都市區”“城市群”混在一起。

劉士林建議，在借鑒西方都市圈研究和標準的基礎上，參照我國大都市圈的理論研究和發展經驗，應將大都市圈的空間規模設定在比城市群“小”和比大都市區“大”這樣一個范圍內。明確界定大都市圈的空間形態，有利于理順其與下位規劃和上位規劃的對接與協調。

多位專家建議，要盡快啟動關于大都市圈的基礎理論和政策研究。在這其中，大都市圈概念的界定和邊界的確立，是基礎理論研究中的“基礎”。

在此基礎上，應通過完善大都市圈基礎設施一體化建設、探索都市圈人才協同機制、強化規劃制度保障等措施，提高我國大都市圈的整體發展水平。

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長馮奎研究員說，促進大都市圈健康發展，重在強化規劃制度保障，建立科學完善、動態調整的區域性統一規劃及相應的制度保障。

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