構建新時代農村交通治理體制機制既要健全綜合體系 也要創新管理模式

文 公安部道路交通安全研究中心 肖鵬飛

農村發展問題始終是社會聚焦議題，農村交通管理問題也始終為大家所關注。黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，打造共建共治共享的社會治理格局。著眼于新時代社會治理的大格局，加強和創新農村社會治理已成為順應新時代的必然選擇。

近日，公安部交管局針對創新農村交通管理工作做出部署，要求從人、車、路、管理等各方面全面提升農村交通安全工作水平，為防控較大以上事故，減少事故總量，實現全國交通安全形勢持續穩定向好奠定基礎。

本文是公安部道路交通安全研究中心道路室針對我國農村交通安全管理現狀、發展趨勢、存在問題的梳理，對完善農村交通安全治理體制機制的研究，以期為新時代農村道路交通安全治理提供有益思路，供大家參考。

現狀：新時代城鄉融合發展農村交通特征深刻變革

近年來，社會主義新農村建設穩步推進，城鄉交通一體化進程提速，由政府主導、部門協作、公安參與、交警主抓的農村道路交通安全管理體系向縱深發展，農村道路交通管理水平不斷提升，道路交通安全形勢整體平穩。

隨著我國即將進入城鄉融合發展轉變的新時代，道路交通發展態勢不斷變化，農村道路交通管理工作挑戰與機遇并存。具體呈現三種新態勢：

城鄉一體化進程提速 農村出行方式深刻變革

城鎮化交通水平將進一步提高，農民消費層次明顯升級，更多消費支出應用到交通等方面。農村公路通行條件將進一步改善，等級結構低、通行條件差的現狀將發生較大改觀。農民交通出行特征將進一步改變，交通出行需求由可達轉向便捷，出行目的由單一轉向復雜，出行距離、時間將顯著增加。

農村新業態迅速崛起交通運輸多元化態勢凸顯

農村土地規模化、集約化水平不斷提高，農村經濟新業態成為催生交通運輸多元化的新動力。以農村現代物流體系為代表的農村道路貨運發展迅速。“十三五”期間我國城鄉貨物運輸量將以每年5%-10%的速度遞增，農村道路貨物流通將大幅提速、運輸量將大幅增加。以休閑農業和鄉村旅游為代表的農村道路客運發展迅速。

休閑農業和鄉村旅游是農村產業發展的新業態，“十二五”期間農村旅游接待人數年均增幅10.2%，未來20年還將呈爆發式增長態勢，在鄉村旅游業發展帶動下，城鄉人員流動將大幅增速，客運量將大幅增加。

農村交通迎來大發展汽車保有量增長潛力巨大

黨的十八大以來，全國農村地區人、車、路依然保持快速增長態勢。據統計，機動車、汽車保有量分別以年均7%、14.8%的速度增長，年均增量分別超過880萬和1100萬，截至2017年底，全國農村汽車保有量達到1.1億輛，比2012年增長一倍多。

農村公路通車里程從2012年的367.8萬公里增長到400.9公里，增長了10.9%。從全國汽車駕駛人和汽車保有量數據來看，我國13億多人口中汽車駕駛人數量達到3.4億，汽車保有量達到2.17億輛。美國3.2億人口中汽車駕駛人數量為2.1億，汽車保有量達到2.4億輛。美國交通發展和城鄉一體化發展進程與我國有相似之處，基于我國很多大城市交通已趨于飽和的現狀，由此分析，農村地區的汽車保有量提升空間巨大。

問題：交通安全風險依然突出交通管理體制和警務機制仍存在薄弱環節

雖然農村機動化水平快速提升，但道路安全風險依然突出，交通事故高發多發，尤其是農村道路交通管理體制和警務機制仍存在薄弱環節，成為制約農村交通安全發展的主要因素。

農村交通管理體制方面存在責任體系機制運轉等不完善的問題

農村道路交通安全責任體系仍不完善

目前，政府主導、多部門共同參與的道路交通事故預防體系基本形成，但道路交通安全責任體系尚需進一步細化健全，一些地方交通安全委員會、道路交通安全工作聯席會議制度“只掛牌不議事”“只開會不落實”，“以會議落實會議”“以文件落實文件”的現象依然存在，缺乏責任體系的約束。

部門間協作機制運轉不良

安監、公安、交通運輸、工信、質檢、教育、醫療衛生等部門間協作機制需要進一步完善。有部分地方認為農村道路交通管理是路面的事情，涉及源頭管理的部門工作主動性不強，效果不佳，公安交管部門單打獨斗的現象屢見不鮮。

縣鄉政府與“兩站兩員”銜接不暢

“兩站兩員”是農村道路交通管理的生力軍，而現實中，由于縣鄉政府重視程度不夠，部分地方缺少上級行政部門對下級的考核，業務管理銜接不暢，日常監督檢查缺失，甚至直接交由公安部門推廣，推動難度極大，以致很多“兩站兩員”實際效用無法發揮。

農村交管警務機制方面存在警務力量經費資源等保障不足的問題

警力配備難保障

農村警力不足問題十分嚴峻，我國3.7萬多個鄉鎮僅有1萬多個鄉鎮中隊，大多中隊只有1到3名民警，而農村公路里程快速增長，目前已經達到400萬公里，很多地區民警人均管理里程達到百余公里，有限的農村警力難以覆蓋到長距離的道路里程，部分路段只是在事故發生后才有交警趕到現場進行事故處理，日常的巡邏管控缺失，還處在失控漏管狀態。

經費資源難保障

農村地區交通管理的基礎設施、科技裝備等資源大多集中在縣城、鄉鎮，農村公路的關注度和保障力度都相對薄弱，科技投入不足、交管設施不全，農村地區物防、技防缺位，普遍以人防為主。而作為人防的重要力量，很多地方“兩站兩員”的經費和裝備得不到保障，勸導站形同虛設，勸導員沒有履行職責，沒有發揮應有作用。

交管警務方式難奏效

很多農村地區公安交管部門簡單復制城鄉交管經驗，缺乏對傳統管理模式的創新及對警務資源的有機整合，警務資源功效無法最大化，農村道路交通管理效果不佳，同時，部分地區鄉鎮交警中隊辦公方式偏于機關化，消極的警務方式難有成效。

農村派出所力量難發揮

農村派出所主要承擔著刑偵、治安、國保、消防等多項警情的接處警和先期處置權，職能多、壓力大，加之交通管理具有一定的專業性和系統性，派出所民警既缺少交通管理職能授權，又缺少交通管理資質培訓，因此存在思想負擔和執法困難，造成警情處置大多還是重調處、輕處罰，作用沒有得到有效發揮。

思考：新時代農村交通治理體制機制既要健全綜合體系也要創新管理模式

農村道路交通安全治理是一項長期的系統工程，是農村公共安全治理體系的重要組成部分，要將其置于農村社會經濟發展全局中來思考，置于推進國家治理體系和治理能力現代化的大局中來謀劃，置于法治中國建設的戰略布局中來推進，從頂層設計、具體措施、建設進度等多維度出發，因地制宜設計方案，壓茬推進措施落實，促進農村交通管理的逐步完善。

新時代農村交通安全治理的遠景，要以建立法治、德治、自治相結合的農村交通治理體系為目標，全面深化改革激發交通安全治理新動能。

以法治為上

打造共建共治共享的農村治理格局

黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設，要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”

農村交通治理更是如此，要在法治保障的前提下，融合黨委、政府、社會等多方力量，加強農村交通安全治理體系建設，實現共建共治共享的良性互動。要建立健全農村道路交通安全責任體系，將農村道路交通管理納入各級黨委政府綜合治理工作中，建立多層級量化考核體系，明確農村道路交通安全目標任務，厘清各級政府和相關部門的責任分工，通過簽訂交通安全責任狀等有效方式，切實將責任落實到各級政府、有關部門和單位。

以德治為綱

加強農村道路交通安全培育

牢固樹立安全是最大的民生理念，聯合教育、宣傳等部門共同開展持續性、系統性的農村地區交通安全宣傳教育工程，開展農村地區社會化宣傳活動，大力推進交通安全宣傳進村入戶。推動城鄉義務教育一體化發展，將交通安全宣傳教育納入農村基礎教育，充分發揮學校交通安全宣傳教育的陣地作用，抓小抓早培養交通安全意識，并進行長期系統的訓練和強化，引導農村交通參與者強化交通規則意識、樹立交通風險防控理念。

以自治為本

促進農村道路交通安全源頭治理

村民自治是農村交通安全治理的終極目標，充分發揮村規民約在村民自治中的重要作用，依托村規民約的教育懲戒措施，褒揚遵法守規明禮的交通行為，貶斥違法違規失德失范，唱響交通文明主旋律，育成交通安全新風尚，大力推進農村源頭自治，創建遵法、和諧、有序、安全的農村道路交通環境。

當前農村交通安全治理的近景，要以健全管理機制、推廣先進技戰法、創新勤務模式為手段，全面推進交通管理警務模式的新變革。

因地制宜

推進農村道路交通管理機制再完善

我國農村地域分布、經濟發展極不均衡，交通管理問題和措施也不盡相同，應推動各地黨委政府在社會協同共治的大前提下，因地制宜、因勢利導建立健全行之有效的農村交通管理機制，加大資金和人員力量投入，暢通工作機制，消除管理瓶頸。如湖北宜昌、湖南寧鄉等地建立了“路長制”，進一步強化地方政府和農村基層管理組織的工作銜接，實現工作快捷，確保措施有效。

宜昌長陽的路長執勤點

勸管結合

推進“兩站兩員”勸導管理機制再升級

深入推進“兩站兩員”勸導工作轉型升級，將農村“兩站兩員”建設與扶貧、維穩等專項工作有效銜接，加大投入力度，將農村交通安全管理資金納入縣級財政保障，確保勸導工作有序開展。

創新交通安全員或路長遠程監控、勸導員現場勸導、民警實時處置的“三位一體”管理模式，即交通安全員通過視頻監控主要路口交通狀況，監督勸導員履職；勸導員在勸導站執勤，對交通違法行為進行勸導；對不聽從勸阻的交通違法駕駛人，由勸導員通過語音系統及時通知農村派出所或鄉鎮中隊民警，民警在指揮室通過高音喇叭警示或通過視頻監控取證處罰，切實加強勸導力度和權威性。

科技驅動

推進農村地區交通管理勤務模式再延展

深入推進科技應用不斷向農村地區延伸，充分發揮公安交通集成指揮平臺等交管系統作用，積極利用研判分析、緝查布控等功能，不斷推進農村交管勤務模式的創新升級。

積極推進農村地區“情指勤”一體化。精準研判農村地區出行特點，特別是重大傳統節假日、鄉村旅游大交通流特征和典型違法特征，以警情帶動勤務，在重點路段、重點時段針對性部署勤務；

打造緝查布控“堡壘式”技戰法。持續推動農村地區交通管理信息設備建設，創新科技裝備，優化完善緝查布控系統應用，依托固定卡口、移動卡口、無人機等設施設備對車輛違法進行監測捕捉，利用移動警務室、警務指揮車作為緝查布控系統“移動交警執法站”，對重點違法車輛進行精準攔截查緝。

鏈接：交通部發文規范農村公路建設

近日，交通運輸部印發了《農村公路建設管理辦法》（簡稱《辦法》），對2006年交通運輸部第3號令進行了修訂。《辦法》旨在貫徹落實好習近平總書記對“四好農村路”建設重要指示精神，進一步規范農村公路建設管理，為更好地服務鄉村振興戰略、打贏脫貧攻堅戰、支撐農業農村現代化提供制度保障。

《辦法》進一步明確了縣級人民政府承擔農村公路建設的主體責任，細化了在資金保障、扶持發展等方面的職責。按照“縣道縣建、鄉村道鄉建”的原則，強化鄉鎮人民政府在鄉道建設的責任，首次明確鄉鎮人民政府是村道的建設主體，解決了村道建設無據可依的問題。

《辦法》提出，農村公路建設規劃要與國民經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、鄉村振興規劃等相融合，引導農村公路走上科學發展的方向。

《辦法》明確，農村公路建設項目實行保修期和質量保障金制度，推動建立農村公路建設信用評價體系，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒。要求農村公路建設項目實行“三同時”制度，排水、防護、交通安全等附屬設施應與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用，確保建一條、成一條、群眾滿意一條。

《辦法》還要求在保證工程質量的前提下，可以組織當地群眾參與實施一般農村公路建設項目中路基和附屬設施工程建設，充分發動群眾參與建設，并獲得報酬，讓群眾具有實實在在的獲得感。