PPP模式下的城市道路建設項目評價研究

蔣春海 王曉軍 單曉芳

(1.上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海 200000；2.烏魯木齊市政工程建設處，新疆 烏魯木齊 830000；3.同濟大學經濟與管理學院，上海 200000)

一、PPP模式概述

PPP(Public Private Partnership)即公私合營模式，是指在基礎設施和公共服務領域，政府與私營合作方基于合同的形式達成的一種“風險共擔、利益共享”的新型融資建設模式。廣義的PPP泛指公共部門為提供公共產品或服務與私人部門建立的各種合作關系，而狹義的PPP則是一系列項目融資模式的總稱，包括BOT、BOO、TOT、TBT、DBFO等模式。

在交通基礎設施領域通過PPP機制引進民間資本、吸引社會資金參與城市道路建設，一方面可以減輕政府的財政壓力，使公眾得到更高質量的道路交通設施和公共交通服務；另一方面將為民間資本、社會資金創造發展空間，更好地發揮市場主體的優勢和創造力。目前各級政府正大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與和投資基礎設施建設。截至2018年2月5日，全國已有12287個PPP項目納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫，項目總投資達14.6萬億元。安徽省安慶市外環路工程是國內首次運用PPP模式建設的城市道路項目，該項目采用DBFO運作方式，有效破解了純公益性項目規范運用PPP模式的難題。

二、城市道路項目的建設方式

（一）政府投資、建設、管理和維護

城市道路作為非營利性城市基礎設施，具備天然的公共物品屬性以及收益的非排他性，政府作為城市道路建設的主要責任者，負責對其進行投資、建設、管理和維護的全流程管理。由于受地方債務大幅度上升的影響，地方政府的土地財政模式難以為繼。

（二）BT（建設移交）模式

BT模式是指投資者與政府簽訂合同，負責項目的融資、建設，建成后在規定的期限內（通常5年左右）將項目移交給政府，政府則根據事先簽訂的回購協議，分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。2012年以前我國政府部門通常采用BT模式進行基礎設施建設，為避免地方政府債務及償債壓力的逐年增加，財政部、發改委等四部門于2012年12月聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號），通知明確規定：“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購 (BT)責任等方式舉借政府性債務”，采用BT模式進行城市基礎設施建設的腳步被“叫停”。

（三）PPP模式

在BT模式被“叫停”的情況下，采用公私合營的PPP模式，將私營資本引入非經營性基礎設施建設領域成為解決問題的必要手段。作為非經營性項目，城市道路缺乏使用者付費的條件，只能以政府購買服務的方式，確保社會資本收回投資成本。在城市道路建設過程中，政府采用PPP模式具有以下優勢：

第一，政府采用PPP模式引入社會資本進行城市道路建設，將原本需要短期支付的建設支出轉化為長期的合作性支出，可以緩解政府的負債壓力。

第二，采用PPP模式進行城市道路建設，可以充分利用私營合作方的資金優勢、技術優勢及管理經驗，提高項目的建設和服務效率。同時，私營合作方與政府共擔風險，共同收益，互利互惠，可充分發揮自身優勢，降低項目風險和成本，實現雙方互利共贏。

第三，城市道路建設項目采用PPP模式，政府從開始決策到最后移交，對私營部門始終有約束作用。在項目的運營期，政府可以采取一系列激勵與考核機制對私營合作方的服務進行評價，政府從單純的投資者變成了項目的監督者和管理者。

三、城市道路PPP項目物有所值評價及應用

（一）城市道路PPP項目物有所值評價

《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》規定，以PPP模式實施的，實施方案應按規定進行物有所值(Value For Money,VFM)評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的方能實施。

VFM是指為滿足用戶的需求，商品或服務全壽命周期成本與質量（或可用性）的最佳組合。VFM實質上是一種采購原則，綜合考慮了節約(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)。PPP模式下的VFM評價有兩種基本方法：既可以假設兩種采購模式的效果相同，通過比較兩種采購模式的投入來判斷哪種模式更物有所值；也可以假設兩種采購模式的投入相同，通過比較兩種采購模式的效果來判斷哪種模式更物有所值。

城市道路建設項目由于不具備收費基礎，其投資回報目前尚無標準的測算方法。因此，可用VFM評價作為測算城市道路PPP項目投資回報水平的替代方法。

（二）應用案例

山東省沂南縣第一個城市道路PPP項目包含四個子項目，即正陽路北通（文化路-黃金家園）、金波路西通（城關中學-西外環）、銀杏路東通（朝陽路溫泉路）和團山路北通（玉泉路-金波路）道路工程四個子工程項目及配套的排水、照明、綠化等配套工程。

綜合考慮該項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求等因素，采用BOT方式運作本項目，項目特許經營期為11年，其中建設期1年，運營期10年。

本項目VFM評價方法采用以公共部門比較值(Public Sector Comparator,PSC)為基準的PSC-PPP對比法，PSC即在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值。通過計算得到本項目PSC值=21134萬元，實際報價PPP值=20200萬元，VFM量值=PSC值－PPP值=21134－20200=934（萬元），VFM指數=VFM量值/PSC值=934/20200=4.6%。根據VFM評價要求，當VFM評價量值和指數為正的，說明本項目適宜采用PPP模式，山東沂南城市道路PPP項目產生VFM的主要原因是，PPP公司的運營效率比傳統采購模式下的運營效率高，以及項目風險的合理分擔促使VFM的實現。

四、城市道路PPP項目風險分擔原則

合理的風險分擔可以提高城市道路項目的績效，有利于項目的成功實現。城市道路PPP項目合同雙方風險分擔應該遵循以下原則：

第一，最能有效控制風險的一方承擔該風險；

第二，風險責任應當與所獲收益匹配，即“責利相匹配”原則；

第三，承擔風險應當有上限；

第四，借鑒國際工程慣例的做法；

第五，歸責原則。

利用風險分配原則來指導PPP項目在政府部門和私營合作方之間的風險分配，將有利于獲得較為合理的風險分配方案，使PPP項目的成本較低，其運行效率較高，獲取更大的物有所值。