淺議基層金融機構如何應對地方政府撤銷融資擔保函

蒙明榮

（中國人民銀行靖州苗族侗族自治縣支行，湖南 懷化 418400）

一、當前的基本情況

據筆者調查了解，自2016年國家明確清理各級地方政府的債務以來，各級政府紛紛從金融機構單方面撤銷以政府名義向金融機構融資而出具的各類擔保函、承諾函。從撤回方式看，以正式函件為主，還包括會議、口頭通知、網站聲明等多種形式。從影響銀行機構看，以國有銀行為主，其次還包括政策性銀行，其他商業銀行和非銀行金融機構。從地區分布看，以經濟較為發達和省城周邊的市縣占比相對要高。以湖南省為例，2017年以來，除岳陽外13個市州及下轄縣區共向金融機構撤回各類擔保函、承諾函870份，涉及融資擔保金額642.75億元。其中國有銀行融資占比32.3%，政策性銀行占比24.3%，其他銀行占比25.3%，非銀機構占比18.1%。大家都知道，政府舉債主要以各地的城投公司和公投公司為平臺，這也是多年來中國的一大債務特色。

二、撤銷保函造成的影響

（一）撤保函嚴重損害政府公信力，影響平臺公司融資信譽

中信銀行、農發行、長沙銀行等金融機構的地方分支機構都表示，政府部門出具此類撤保函，其實并無法律效力，只會嚴重損害政府公信力，進而造成金融機構與政府平臺公司合作更加審慎。國有商業銀行如建設銀行和農業銀行也反映，政府部門單方要求撤回承諾函，存在違反《合同法》的可能。單方面撤回承諾函將嚴重損害融資平臺的信譽，金融機構將進一步擔心城投債務的違約可能性，從而影響其融資。單方面毀約行為嚴重違反了合同法。

（二）部分項目后續還款存在一定不確定性

依然以湖南省為例，據初步統計，湖南省融資平臺等企事業單位債務6355.7億元，其中地方政府提供擔保的融資平臺公司等企業事業單位債務975.2億元，地方政府撤回擔保承諾將導致該部分融資擔保存在懸空，未來可能面臨廢債風險。建設銀行等銀行的分支機構都表示，由于政府部門強調融資擔保作廢，部分項目后續還款來源存在一定不確定性。如農業銀行衡陽分行反映，該行在衡陽市縣域7縣市均有貸款，承諾函涉及金額達十幾億元，如果全部要求收回承諾函，將直接影響到抵押物的價值，造成抵押懸空風險，危害貸款安全。單方面撤回承諾函大大損害了金融機構的利益，因此正在與政府據理力爭，最大限度合同的履行，保障自身合法權益。

（三）商業銀行政府擔保性融資項目存在一定的安全隱患

據調查，大部分商業銀行表示，因為當初有政府擔保背書，有些機構在進行貸款審核時，存在對項目質量、未來收益等多方面缺乏全面評估，大部分僅僅依靠政府信用背書評判。從目前看，有的貧困的邊遠縣市項目運轉不順利。有的靠地方財政，有的等待中央轉移支付。有些行一收到撤回函很是緊張。擔保函的撤銷，對部分行貸款正常回收影響大。擔負有國家特殊職能限制的縣市金融機構更壓力山大。如農商行靖州縣支行表示，該縣是軍事禁區，很多社會資金受到限制進入該地，地方建設和發展項目主要靠從金融機構融資。該行目前有約20億左右政府背景項目，其中絕大多數項目在政府擔保背書，他們在高度關注政府撤保行為。一個小小的縣級法人金融機構況且如此，全國各地的國內金融機構的風險壓力不言而喻。

三、金融機構應對措施

（一）部分金融機構拒絕直接退回擔保函、撤銷政府擔保

目前有多家收到撤保函的商業銀行分支機構如常德市的農行、長沙銀行、農發行、建行、國開行、華融湘江銀行均表示，因為合同及債權安全原因，不會交出擔保文件，已經正式向政府回函，稱相關保函上報上級行存檔無法退回。永州華融湘江銀行則采取擔保函與項目貸款檔案分離保管的方式，一方面應付政府部門的要求，一方面確保自身利益。有些金融機構表示雖然收到了相關撤保函，但是正在與政府部門協商如何退回保函。衡陽、邵陽兩地農行、交行、華融湘江銀行等機構表示，必須建立協商機制，在明確政府后續擔保措施的前提下，才會退回保函。

（二）部分金融機構表示將要求政府同步出臺相應增信措施

據工行的一些分支機構反映，如果政府撤銷相關擔保函，銀行將要求當地政府平臺公司，或要求相關債務實體增加土地等抵押擔保，否則可能暫停后續放款。長沙銀行邵陽分行反映，其總行對地方政府撤銷相關協議已經做出了安排，要求地方政府提供新的增信措施，否則將收回貸款。有些分支機構的負責人表示，如果與政府相關部門協商未果，不排除要求項目業主提前還款。

（三）金融機構已向上級行匯報，正在研究處理方案

據調查，部分金融機構表示，相關情況已經上報其上級行，部分上級機構也正在研究處理方案，目前基層行大多處于等待上級后續方案過程中。各受訪金融機構均表示，當前，將密切關注政府債務規范管理相關政策要求，切實提高自身風控管理水平，將可能造成的風險降到最低。

四、對策建議

一是金融機構監督管理部門應引導銀行審慎合規放貸。指導金融機構嚴格貸前調查，合理判定項目收益、政府融資平臺資質及經營情況，區別對待政府融資平臺項目融資。二是加強地方融資平臺項目金融風險監測，建立健全融資平臺公司債務統計報告和信息溝通共享機制。引導銀行機構加強貸后管理，對資金的投向及用途進行盡職調查。提高資產質量水平。三是政府融資平臺要盡力優化融資結構，廣辟融資渠道，吸引多種社會資本參與。四是金融監管部門不但要做好金融機構的風險監督工作，同時也要積極與當地政府部門多多溝通協調，做好經濟金融政策的宣傳工作，特別要將各金融機構上級行的信貸政策向地方政府部門進行細致的宣傳與解釋，使其少用或不用行政手段將信貸風險的壓力過分地轉移到當地的金融機構上來。五是進一步加強法制建設和社會誠信體系建設，規范政府融資，提高政府公信力。全方位構造優質社會信用環境。