內(nèi)部審計在促進(jìn)基層行依法履職中的作用

鄧鷹峰

（中國人民銀行金溪縣支行，江西 撫州 344800）

一、“四個全面”對基層人行依法履職提出更高要求

2014年，中央提出“四個全面”的戰(zhàn)略部署，提出全面依法治國的目標(biāo)。全面依法治國落實(shí)到人民銀行就是要全面依法履職、依法治行。依法治國是從國家的高度提出的施政要求，作為中央政府組成部門，人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實(shí)際，嚴(yán)格按照法律規(guī)定認(rèn)真履行職責(zé)，在具體的業(yè)務(wù)和工作中積極落實(shí)中央“四個全面”的要求，積極建設(shè)“法治央行”。具體而言，不僅要遵循責(zé)任行政原則、合法行政原則、合理行政原則，而且在貨幣政策的貫徹、金融服務(wù)的實(shí)施、金融穩(wěn)定的保障等方面都需要合法高效的行政行為予以實(shí)行。

二、內(nèi)部審計在促進(jìn)基層行依法履職中的作用

依據(jù)《中國人民銀行法》第四條的規(guī)定，中國人民銀行履行支付結(jié)算、反洗錢、征信等管理職能，并依法開展行政許可、行政執(zhí)法和行政處罰等工作。因此，人民銀行內(nèi)部控制建設(shè)及風(fēng)險合規(guī)管理水平，直接影響著人民銀行法定職能的履行，甚至?xí)?dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟等法律風(fēng)險的發(fā)生，極大程度上影響人民銀行的形象和聲譽(yù)。內(nèi)部審計作為“最后一道防線”，在促進(jìn)基層央行依法履職的實(shí)踐中扮演者不可或缺的角色。

（一）以管理審計為核心，切實(shí)發(fā)揮“預(yù)警”職能

管理審計是內(nèi)部審計發(fā)展的新高度。人民銀行各項(xiàng)工作的成效，取決于人民銀行依法履職的水平。人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)結(jié)合“三定”方案要求明確崗位設(shè)置及職責(zé)，相應(yīng)制訂績效評價辦法，對完成情況定期進(jìn)行考核，直接與工資、獎懲、晉升掛鉤，并有針對性地開展內(nèi)部審計，運(yùn)用外國成熟的風(fēng)險評估模型，開展風(fēng)險評估工作。針對依法履職過程中存在的風(fēng)險因素和問題，配套開展審計項(xiàng)目，制定相應(yīng)的審計方案，真正做到“風(fēng)險引導(dǎo)審計，審計關(guān)注風(fēng)險”。因此，人民銀行管理審計流程可以控制基層行依法履職過程中可能發(fā)生的風(fēng)險。

（二）以合規(guī)審計為基石，切實(shí)發(fā)揮“免疫”作用

法律自施行之刻起就是作為客觀的標(biāo)準(zhǔn)而存在，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)修訂法律，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)守護(hù)與解釋法律。基層央行在依法履職過程中的法律風(fēng)險主要產(chǎn)生在有不合法利益訴求及各利益相關(guān)方之間產(chǎn)生利益沖突的情況下，如違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、設(shè)立小金庫、公車私用等，也存在于置法定職責(zé)于不顧的不作為、亂作為、慢作為之中，如增設(shè)行政許可條件、應(yīng)予行政處罰不予或免予行政處罰等。人民銀行內(nèi)部審計部門通過開展合規(guī)審計，對不合理的法律法規(guī)提出修改建議，對有規(guī)不循、不作為、慢作為、亂作為等不正確履行職責(zé)的行為進(jìn)行糾正，通過發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的作用，將依法履職過程中可能發(fā)生的風(fēng)險降至最低。

（三）以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為保障，切實(shí)發(fā)揮“保健”功能

由于工作性質(zhì)的原因，領(lǐng)導(dǎo)崗位相較其他崗位更容易偏離法治的軌道。而在內(nèi)審中切實(shí)加強(qiáng)履職（離任）審計，突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要素，注重對領(lǐng)導(dǎo)干部決策過程開展事中、事后監(jiān)督，可以及時的糾正偏差、修正航向。對照國家經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計法規(guī)制度，側(cè)重行政活動開展履職審計，按照“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的原則，人民銀行各級內(nèi)審部門重點(diǎn)對行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果等的合法性、規(guī)范性、有效性開展審計，對依法履職過程中存在的問題進(jìn)行深入披露，大膽揭示執(zhí)法過程中存在的風(fēng)險，通過發(fā)揮“保健醫(yī)生”的功能，有針對性地化解依法履職過程中可能發(fā)生的風(fēng)險。

三、認(rèn)真履行內(nèi)審職責(zé)推動基層行依法履職的建議

（一）深入開展依法行政審計，推動基層行依法履職

人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)定期對履行行政許可、執(zhí)法檢查、行政處罰等職責(zé)情況開展審計，對行政執(zhí)法的合法性、規(guī)范性和效果性進(jìn)行評價，認(rèn)真推動人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)大力開展“兩綜合、兩管理”工作，進(jìn)一步探索管理范圍，增加管理手段，完善管理方法，構(gòu)建完整的“兩綜合、兩管理”工作模式，全面推動依法行政能力和依法履職水平的提高。通過開展依法行政審計，促進(jìn)分支機(jī)構(gòu)緊密結(jié)合職能部門實(shí)際和履職需要，合理設(shè)定綜合執(zhí)法檢查崗位，將責(zé)任落實(shí)到位人和崗。同時促進(jìn)分支機(jī)構(gòu)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對性地進(jìn)行開展后續(xù)教育和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，建設(shè)復(fù)合型人才隊(duì)伍，不斷提高基層人民銀行依法履職水平。

（二）嘗試開展審計咨詢工作，推動基層行依法履職

內(nèi)部審計的作用體現(xiàn)在“確認(rèn)”和“咨詢”中，人民銀行內(nèi)部審計部門要結(jié)合工作實(shí)際積極促進(jìn)審計確認(rèn)與咨詢相融合，更好地服務(wù)于央行內(nèi)部控制、風(fēng)險管理和組織治理的需要。“四個全面”的戰(zhàn)略部署確定以后，當(dāng)前和今后一個時期，人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)要按照中央加強(qiáng)法治政府建設(shè)的要求，全面提高依法履職能力。具體而言，內(nèi)審部門通過咨詢活動，促進(jìn)分支機(jī)構(gòu)規(guī)范現(xiàn)場檢查和行政處罰行為，逐步實(shí)現(xiàn)全程留痕；促進(jìn)建立完善查處分離制度，糾正“重檢查、輕處罰”的不良傾向；促進(jìn)分支機(jī)構(gòu)綜合使用非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查兩種手段，建立非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查相互補(bǔ)充的模式，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法、飛行檢查、綜合執(zhí)法的監(jiān)管目標(biāo)。

（三）全面開展審計創(chuàng)新，推動基層行依法履職

作為人民銀行的內(nèi)部審計部門，總行的內(nèi)審工作制度賦予各級內(nèi)審部門法定的監(jiān)督職責(zé)，內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合業(yè)務(wù)變化和信息技術(shù)的發(fā)展，創(chuàng)造性地開展內(nèi)審監(jiān)督工作。一是大力開展信息技術(shù)審計。目前人民銀行各業(yè)務(wù)條線均實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作的系統(tǒng)化、數(shù)字化和信息化，內(nèi)審監(jiān)督手段和方法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)形勢的變化和需要，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計的信息化和審計的非現(xiàn)場化。二是著力“問題導(dǎo)向”和“風(fēng)險導(dǎo)向”。突出問題導(dǎo)向，關(guān)注業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢，重點(diǎn)關(guān)注新趨勢下風(fēng)險因素的新變化以及業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域的風(fēng)險。突出風(fēng)險引導(dǎo)，強(qiáng)化審前調(diào)查和與業(yè)務(wù)部門的溝通，獲悉依法履職一線實(shí)際風(fēng)險狀況，緊盯自由裁量、行政邊界、政務(wù)公開等風(fēng)險點(diǎn)開展審計。三是加強(qiáng)審計理論研究。在工作中強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目+調(diào)研”模式，在完成審計項(xiàng)目基礎(chǔ)上，積極向依法行政上下游、模糊地帶延伸，全流程、多方位摸清業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險狀況，勇于學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)內(nèi)審經(jīng)驗(yàn)，深入探討內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展，創(chuàng)造性的開展人民銀行內(nèi)審工作。