新政府會計制度下政府財務創新分析

馮艷蘭

引言

2017年10月24日，我國頒發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，將于2019年1月1日起施行。為了做好制度銜接工作，推動政府會計改革，必須深入分析新政府會計制度對政府財務的影響，為新制度的全面實行做好準備。

一、新政府會計制度對政府財務的影響

(一)核算模式轉變大

我國政府會計核算可以追溯至1997年，當時為了滿足經濟體制的轉型要求，實行的是基于收付實現制為基礎的預算會計制度。新政府會計制度的順勢出臺，使我國政府財務的核算模式發生重大轉變。一是核算基礎。新制度明確要求，我國政府預算會計以收付實現制為基礎，財務會計以權責發生制為基礎。這意味著，我們政府財務將從單核算基礎轉為雙核算基礎，這種跨域式的轉變不僅涉及到會計分錄的變化，還關系到財務系統的重置，對實行了二十年收付實現制的政府財務而言，其轉變難度不言而喻。二是會計體系。新制度提出預算會計的三要素和財務會計的五要素，費用對支出要素的取代、預算會計要素的首次提出以及預計負債等科目的設置，給政府財務的轉變帶來層層阻礙。

(二)財務報告編制難

在原制度下，政府財務基于單一的收付實現制基礎，只需要編制一份財務報告。但在新制度下，政府采用的是雙基礎、雙體系的會計核算模式，與此對應，財務報告體系也是雙報告的，預算會計形成決算報告，財務會計編制財務報告。同時，雙財務報告體系意味著雙倍工作量，預核算數據的收集、會計科目的勾稽、各財務能力的分析等環節，其工作量和難度都將成倍增加。此外，部分政府機構擁有多個下屬單位，在編制綜合報告時，編報系統的運行、編制基礎的規范、內部往來的抵消都將影響報告編制，而“預算、核算、決算”的一體化，更是加強了決算報告和財務報告的關聯性，如何做到雙報告的既分離又銜接，這對政府財務而言是一大難題。

(三)新舊制度銜接難

首先是預算會計的銜接。基于實際管理需求，多數政府過去采用的并非嚴格意義上的收付實現制，需要對原賬相關科目進行調整。另外，新制度下的撥款結轉和撥款結余如何確定，相應的資金結存又該如何推算，這都是新舊制度銜接存在的問題。其次是財務會計的銜接。新舊制度下，財務會計采取的是兩種完全不同核算方法，科目余額需要進行追溯調整，最后是保障體系的缺失。為了讓新制度得到關注和理解，大量的解釋和說明必不可少，如為什么取消政府會計制度、新制度如何滿足行業需求等，這些都需要上級主管部門做出努力，但并非所有部門都能做到。政府領導觀念恐難一時轉變，仍停留于傳統財務觀念；擔任主角的財務部門，審核崗、決算崗、財務分析崗等崗位的缺位，將直接影響政府財務的轉型；而其他業務部門事不關己，不積極配合財務部門，也會間接阻礙新制度的實施。

(四)綜合素質待提高

新政府會計制度的執行，將帶來會計科目和要素的增加、業務處理的變化以及會計報表的增加，這些都將如實反映到財務人員的日常工作中，對其業務能力和職業操守提出更為嚴格的要求。一是專業知識。雙基礎核算下的“平行記賬”，雙會計體系下的“3+5”要素，雙財務報告下的各類報表，要求政府財務人員不僅需要掌握預算會計、財務會計，還要懂得管理會計、成本會計等。而應收股利等科目牽涉的業務部門，需要財務人員進行交涉并加以專業判斷，這種全面型人才在政府機構中寥寥無幾。二是計算機能力。在政府財務部門中，尤其是鄉鎮機構，部分財務人員計算機能力有限，對財務系統及辦公軟件操作不熟練。基于核算模式的轉變和會計科目的變化，當前財務軟件必然無法適用，新系統所帶來的新功能、新知識、新操作，對于這些財務人員而言將是一大挑戰。三是職業操守。新制度意味著財務人員要重新學習會計制度、核算模式、系統操作等一系列知識，但某些財務人員安于現狀，不愿學習新知識，其職業操守有待提高。

二、新政府會計制度下政府財務的創新對策

(一)深刻解讀制度，切實做好轉變

在新政府會計制度下，為了實現政府財務的創新改革，深刻解讀會計制度，全面做好準備工作，是應對核算模式重大轉變的必要措施。為了深刻解讀新政府會計制度，政府機構必須對比新舊制度，了解新制度的變動之處，如核算基礎如何轉變、會計科目哪些增加，只有深刻理解才能做好銜接。政府財務的準備工作，以會計科目的設置和財務系統的重置為重。參照新制度規定，依據政府業務特點等，合理增加或改變會計科目；與系統軟件公司積極溝通，保留仍能沿用的功能設置，改善需要變動的系統模塊，為核算模式的轉變做好信息化建設。

(二)夯實數據基礎，科學編制報告

雙財務報告體系是新政府會計制度的一大特色，必須要夯實數據信息基礎，科學編制財務報告，為政府財務的創新提供幫助。一方面，加強或有負債管理，合理計提壞賬準備，準確核算政府負債；建立固定資產臺賬，多方溝通業務部門，全面收集數據信息；開展編制人員培訓，提高專業知識水平，科學分析財務能力。另一方面，統一開發編報系統，嚴格規范編制基礎，現場指導財務決算，精準抵消內部往來，確保決算報告與財務報告既分離又銜接。

(三)做好會計調整，推進制度銜接

第一，逐項分析補助結轉科目，以尚未支付但已計支出、已經支付但未計支出為依據，調整撥款結轉科目，使用應返還額度、撥款結轉以及撥款結余，以軋差方式確定資金結存。第二，對于2018年12月31日前的應收賬款、應收股利等未入賬事項，政府應當調整相應會計科目，并調整累計盈余，而長期股權投資調整的追溯處理，需要下設新舊制度轉換調整科目。第三，上級主管部門須事先做出解釋，說明政府會計制度取消的必要性、行業需求在新制度中的體現等，政府領導班子必須改善傳統觀念，重新設置審核崗、決算崗、財務分析崗等崗位，督促其他業務部門配合財務部執行新制度。

(四)加強學習培訓，提高綜合素質

作為財務工作的執行者，財務人員的素質高低，是政府機構財務水平的重要標桿，是新制度切實執行的決定因素。為了提高財務人員專業性，政府可以外請培訓機構開展學習，也可以要求財務人員自學制度，兩種方式的結合最為有效。參與培訓的財務人員應處于審核崗、決算崗等相關崗位，而出納、工資崗與新制度關系不大，可以不用專門委派培訓。自學應當納入績效考核，定期考察學習進度及效果，以促使財務人員積極自學。同時，新系統的使用也需要專門培訓，計算機能力強的財務人員在掌握操作后，應當主動幫助其他同事，保持團隊之間的共同進步。另外，對于那些態度懶散、行為消極的財務人員，政府機構應當通告批評，給予嚴厲的考核結果。