農村集體土地產權制度與土地流轉

陳 浩

近年來，國家高度重視農村事業發展，現有的集體土地產權制度，已經不能夠適應當前經濟發展形勢。為此就需要我們進一步明晰，農村集體土地產權制度面臨的問題，針對存在的問題，制定針對性的解決措施，有效促進農村集體土地產權制度改革，加速土地流轉。本文主要結合實際情況，首先分析了目前集體土地產權制度存在的問題，然后論述了相應的解決對策，希望通過本次研究能夠進一步保障農民群眾的合法權益。

農村集體產權制度改革是中央部署的一項管全局、管長遠、管根本的重大改革，是激發農村發展活力的內在要求、促進農民增收的有效途徑和提高農村治理能力的有力舉措。近年來，山東省臨沂市平邑縣聚焦關鍵，精準發力，高質量推進農村集體產權制度改革。堅持正確改革方向，堅持依法有序和守住底線，尊重農民群眾的意愿，堅持因地制宜、分類推進。改革過程中嚴格工作程序，確保清產核資真實準確，確保成員身份確認公平規范，確保資產量化和股權設置科學合理，確保農村集體經濟組織建設及時跟進。同時，加強領導，合力攻堅，確保農村集體產權制度改革各項工作順利推進。此外，加大對土地流轉的宣傳引導力度，加強縣、鎮兩級土地流轉交易平臺建設，抓好土地流轉規范管理，確保全縣農村土地流轉工作規范有序開展。全力做好貧困戶土地流轉工作，嚴格按照規定時間完成貧困戶土地流轉。

1 農村集體土地產權制度問題分析

1.1 農村集體土地所有權主體歸屬不清晰

我國憲法規定，農村和城市郊區的土地，除了法律規定屬于國家所有以外，其他土地屬于集體所有，這些土地包括了宅基地、農村自留地、自留山。我國的土地管理法律法規中也明確規定集體所有的土地，按照我國法律法規規定屬于村民所有，由當地的農業經濟組織或者村委會經營管理。結合我國法律規定可以看出，集體土地所有權法定主體為所有農民群眾以及村內兩個以上的農業集體經濟組織所有。但是從法律層面來講，農民集體不是法律上的組織，而全體農民群眾屬于一個集合，在法律層面不具有法律效力。在這一背景下，集體土地農民集體所有，具體是指農民共有還是集體產權，產權歸屬人是誰，都沒有作出明確規定。由此可以看出，我國現行法律對這方面規定比較抽象，存在較大爭議。

1.2 農村集體土地產權制度存在權能缺失

在對農村集體土地產權界定過程中，一個完整的產權界定包括了土地所有權、土地使用權、土地收益成權、土地處置權以及由這些權能細分和組成的權力集合。而我國現行的集體土地制度中，農民土地承包經營權僅僅是占有、使用、收益權能，而對于土地經營權、收益權、處分權存在較大限制。我國物權法中也明確規定了農業耕地、自留地、自留山不得進行抵押，宅基地等集體所有土地使用權也不得抵押。而在農村集體土地向著建設用地轉化過程中，采用了征用轉換方式。但是由于征地補償標準和土地應有價值，存在較大差異，補償水平較低，使得很多農民群眾的合法權益得不到保障。在征地過程中，大多數是政府下達的行政命令而非法律行為，嚴重損害了農民群眾的知情權、選擇權、監督權，進而進一步損害了農民群眾的合法權益。

1.3 農村集體土地產權流轉不順暢

黨的十八大以來，高度重視農村土地流轉，并在黨的十八屆三中全會中決定，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民群眾對承包土地的占有、使用、收益、流轉及承包、經營、抵押、擔保權能。中央政府所制定的一系列法律法規政策，為我國農村土地流轉制度改革完善提供了強大支持。但是，土地承包經營權流轉過程中，依然面臨不少限制因素，土地流轉程序繁雜，造成了很多農民群眾私下轉包行為的發生。再加上現階段產權歸屬不明晰，權能缺失等問題存在，農村集體土地流轉信息零散，缺少統一規范的平臺，造成土地流轉不順暢，因為土地糾紛的上訪事件頻繁發生。

2 進一步完善農村集體土地產權制度的對策分析

2.1 明確產權主體

在全新歷史時期下，在繼續堅持集體土地公有制基礎上，要進一步完善集體土地法律法規，強化集體土地制度改革，理順農村集體土地的權屬關系，明確每一塊農村集體土地的產權歸屬，建議將鄉鎮集體土地、村集體土地、村民小組集體土地統一劃歸為村民集體共有，提高農民在產權主體中的權力地位，這樣有利于保障農民群眾的合法權益，行使知情權和監督權。

2.2 進一步改革管理主體

我國土地管理法律法規中明確規定，村集體土地歸農民集體所有，由鄉鎮、村委會、村民小組進行管理和經營。但由于土地所有權的主體都隸屬于行政組織，并不能真正代表全體村民行使土地所有權，因此，就需要我們進一步對現有的管理主體進行改革，重新組建一支專業化、統一經營管理的村集體土地管理組織。在這個組織中，村委會作為監督機構，對農村集體土地的經營生產行為進行有效監督，確保經營權和監督權有效分離，這樣能夠切實提高村集體土地經營專業化水平，加速土地流轉，保障農民群眾合法效益。

2.3 健全法律法規，規范土地流轉

目前，我國相關法律法規已經涉及到農村土地經營承包權流轉，為規范村集體土地經營權流轉，提供了明確的法律依據，但是法律法規中關于土地流轉范圍、流轉方式、流轉平臺等問題沒有明確規定，有些規定比較籠統，操作性較差。所以就要求國家盡快對現有的法律法規進行修改，按照自愿有償的原則，允許村民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式，開展土地流轉，發展多種形式的適度規模化經營。同時通過進一步構建完善的土地流轉市場，規范農民群眾的土地流轉行為，引導農民群眾通過正規途徑開展土地流轉，切實保障農民群眾合法權益，增加土地流轉過程中的經濟價值。