預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)問題研究
——以H高校為例

劉曉光

（河南醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校財務(wù)處，河南 鄭州 451191）

改革開放以來，我國高等教育事業(yè)獲得長足發(fā)展，改革取得令人矚目的成績，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)了大批高級專門人才，在國家經(jīng)濟建設(shè)、科技進步和社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，高等院校作為高等教育的載體，在辦學(xué)規(guī)模不斷擴大展，涉及領(lǐng)域日益復(fù)雜，經(jīng)濟活動日趨頻繁的同時，內(nèi)部控制體系建設(shè)滯后，預(yù)算管理體制不完善，風險防范意識不強，資金使用效益較低，仍然存在“不顧成本、重購輕管”等現(xiàn)象。追根溯源，這是高校內(nèi)部控制出現(xiàn)了一些問題，高校需要從主觀層面進行分析，積極采取應(yīng)對政策予以糾正，從根源上解決高校內(nèi)部管理和預(yù)算管理的問題，不斷提高內(nèi)部管理水平。本文以H高校預(yù)算管理為例，從其預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在問題入手，通過分析產(chǎn)生的原因，有針對性地提出對策建議。

一、H高校存在的問題

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)控制環(huán)境不佳

1.總會計師制度未落實。2011年，為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，進一步加強高等學(xué)校財經(jīng)管理,完善高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，強化經(jīng)濟責任，規(guī)范財經(jīng)行為，防范財務(wù)風險，提高財務(wù)管理水平，教育部制定了《高等學(xué)校總會計師管理辦法》，要求各高校建立落實總會計師制度。但是，H高校還是實行傳統(tǒng)的校長代行總會計師職責主管學(xué)校財務(wù)工作，即由一名副校長在管理后勤、基建、保衛(wèi)等工作的同時，兼管財務(wù)工作，這樣會產(chǎn)生兩個弊端，一是校領(lǐng)導(dǎo)并非財務(wù)專業(yè)人士，缺乏對學(xué)校總體財務(wù)情況統(tǒng)籌的專業(yè)技術(shù)能力，二是難以均衡所屬部門之間事權(quán)、財權(quán)關(guān)系，容易在所屬部門間形成經(jīng)濟運行風險。

2.決策審批權(quán)高度集中。H高校的最高權(quán)力機構(gòu)為學(xué)校教職工代表大會，但是，實際執(zhí)行中，學(xué)校重大項目的審批、決策主要集中在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員手中，教職工代表大會多數(shù)是教職工代表舉舉手，投投票，民主參與的形式化嚴重。同時，紀檢和審計等監(jiān)督評議部門也普遍存在形式化監(jiān)督，這就造成預(yù)算編制與執(zhí)行過程難以得到實質(zhì)性改善。

（二）預(yù)算控制重形式、輕執(zhí)行

預(yù)算控制既是學(xué)校內(nèi)部控制制度的基石，也是預(yù)算管理的重中之重，但H高校的預(yù)算控制可以說是存在形式主義。主要表現(xiàn)在三個方面：

1.學(xué)校管理層對于預(yù)算控制環(huán)節(jié)可以說是形式重于實質(zhì)，將預(yù)算控制的權(quán)限與責任全部下放給財務(wù)部門。按照學(xué)校預(yù)算編報規(guī)定程序來說，學(xué)校在進行下一年度的預(yù)算編制時，應(yīng)當由各個處室在每年11月份，根據(jù)當年的實際情況進行預(yù)估進而編報下年預(yù)算，然后遞交申請，在審批通過后還要再遞交給相關(guān)部門進行復(fù)核。但在實際情況下，大多數(shù)處室在編報預(yù)算時，并沒有進行總結(jié)和預(yù)測，僅僅依靠經(jīng)驗感覺進行估計，而其主管領(lǐng)導(dǎo)也沒有盡到審核的責任義務(wù)，把預(yù)算審核責任倒推給財務(wù)部門。

2.編制模式趨于刻板化，即在基數(shù)上與固定的百分比相乘。預(yù)算編制工作還不夠細化，完全是為了達成預(yù)算結(jié)果而草率得出結(jié)果，從而得出的預(yù)算并不具有科學(xué)性和適用性，與實際預(yù)算執(zhí)行過程并不相符甚至相去甚遠。

3.在預(yù)算審批階段多出現(xiàn)計劃外超額情況，缺失科學(xué)的獎懲手段。H高校有的部門進行夸大預(yù)算申報，年中甚至接近年末則出現(xiàn)大量批復(fù)預(yù)算沒有用完的情況；另一種情況下有的部門又在預(yù)算申報階段進行壓縮，通常在年中時在預(yù)算上就捉襟見肘甚至超預(yù)算支出。按照規(guī)定，部門預(yù)算超支的需要調(diào)整的必須經(jīng)由校長辦公會審批，但這種狀況下通常不會受到限制和壓力，使得對申請預(yù)算與實際預(yù)算支出較為符合或相差甚遠的部門均沒有得到相應(yīng)的的獎懲。因此，學(xué)校的預(yù)算控制制度也就成了形式主義，最初“剛性預(yù)算”的口號并沒有得到實現(xiàn)。

（三）預(yù)算管理意識不強

學(xué)校預(yù)算決策層或者管理層，對預(yù)算管理工作的責任意識不強，從根本意識上沒有對自己的定位進行精確的認識，預(yù)算管理意識也沒有深入其腦海之中，在學(xué)校預(yù)算編制、執(zhí)行中存在較大隨意性，同時，學(xué)校內(nèi)部也沒有形成全員參與預(yù)算管理意識。學(xué)校預(yù)算執(zhí)行者也缺乏預(yù)算意識，不能夠接受新的預(yù)算管理理念，不能將預(yù)算業(yè)務(wù)控制的職責做到層層落實，加之相關(guān)人員的積極性、主動性不夠，也就導(dǎo)致預(yù)算業(yè)務(wù)控制不能發(fā)揮有效作用，預(yù)算控制難以得到嚴格執(zhí)行。此外，學(xué)校教學(xué)運行管理、設(shè)備采購、后勤管理等職能部門采取消極的態(tài)度參與學(xué)校財務(wù)預(yù)算管理之中，被動接受學(xué)校規(guī)定，存在“給多少錢，干多少事”現(xiàn)象。

上述問題的存在，使得H高校在預(yù)算管理責任、分工、執(zhí)行上存在不明確、不制衡、不到位、不清晰等現(xiàn)實問題。

二、H高校問題產(chǎn)生原因分析

（一）管理層短期行為

學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)普遍實行任期制，校領(lǐng)導(dǎo)想在任期內(nèi)做出成績，取得跨越式發(fā)展成果，勢必在學(xué)校發(fā)展目標制定上存在短期行為，這就導(dǎo)致學(xué)校管理層對預(yù)算重視不夠，對預(yù)算的管理僅僅落實在制度制定上，體現(xiàn)在文件修訂上。學(xué)校決策層的短視行為阻礙了學(xué)校中長發(fā)展規(guī)劃，不僅限制了學(xué)科建設(shè)發(fā)展，制約了教師隊伍能力提高，也對預(yù)算業(yè)務(wù)控制的公平性和權(quán)威性產(chǎn)生較大影響，上行下效，最終勢必削弱教職工參與預(yù)算業(yè)務(wù)控制的積極性和主動性，影響學(xué)校預(yù)算執(zhí)行效果。該因素也是導(dǎo)致學(xué)校各級管理者預(yù)算管理意識不強的主要原因。

（二）缺乏有效地激勵機制

在預(yù)算業(yè)務(wù)控制中，學(xué)校盡管建立了考評機制，但并沒有將各部門預(yù)算經(jīng)費編制、執(zhí)行與年初工作目標以及各項工作任務(wù)的工作實績相掛鉤，也未落實各部門的經(jīng)濟責任，且事權(quán)、財權(quán)與權(quán)責利不相統(tǒng)一。同時，對于預(yù)算經(jīng)費節(jié)約的部門缺乏有效的激勵機制，對于預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行緩慢、執(zhí)行率低下甚至預(yù)算經(jīng)費超支的部門沒有節(jié)制和處罰措施，預(yù)算執(zhí)行的效果并沒有做到實質(zhì)性的客觀總結(jié)和科學(xué)評價，導(dǎo)致預(yù)算業(yè)務(wù)控制毫無時效、考評制度流于形式。

（三）人員因素

H高校原為成人高校的底子，2013年才由成人高等職業(yè)院校轉(zhuǎn)制為普通高等職業(yè)學(xué)校，部分教職工、中層管理者的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)并不高，造成相關(guān)部門辦事效率較低，內(nèi)部行政運行成本較高，預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制效果不佳。同時，相關(guān)預(yù)算執(zhí)行與控制人員業(yè)務(wù)水平有限，學(xué)校也未對相關(guān)人員組織預(yù)算業(yè)務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)，缺乏相互交流、探討、學(xué)習的機會，長而久之，形成了在預(yù)算業(yè)務(wù)控制的關(guān)鍵崗位、重點環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)能力強的人員面臨無人能替，業(yè)務(wù)能力弱的人員面臨無崗可聘的被動局面，損害了預(yù)算業(yè)務(wù)控制的嚴肅性和權(quán)威性，也增加了關(guān)鍵崗位、重點環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制風險。

三、預(yù)算控制對策建議

從現(xiàn)代企業(yè)的和管理實踐中我們可以學(xué)到“得控則強，失控則弱，無控則亂”這一理念。科學(xué)有效的理論指導(dǎo)體系的建設(shè)，是實現(xiàn)H高校預(yù)算管理的基本途徑，也是H高校保持高效率運轉(zhuǎn)、健康穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵，因此從對策建議上主要囊括以下幾點：

（一）做好事前控制，培養(yǎng)預(yù)算管理意識

良好的預(yù)算管理離不開一個高效的制度作為基礎(chǔ)保障，因此，從根源上應(yīng)該完善預(yù)算管理的相關(guān)制度，不能出了事之后再來分析問題原因，尋找解決措施，而是需要防治結(jié)合，做好事前控制。目前，H高校的預(yù)算管理環(huán)境還有待改善，管理人員水平參差不齊，仍然存在一種“前清后亂、邊清邊亂”的現(xiàn)象，特別是預(yù)算管理過程中，存在管理部門信息溝通不流暢、執(zhí)行部門管理意識淡薄等問題。因此，學(xué)校可以將預(yù)算管理意識的培養(yǎng)，主觀增加到教職工的績效考核標準中去，將這種意識的建立和培養(yǎng)作為績效考核的主要指標，H高校可以將部門績效考核、職工工資收入與其部門預(yù)算執(zhí)行效果率掛鉤，實行責任分攤到個人的制度，這將使得預(yù)算管理的效用發(fā)揮到最大。

（二）建立落實總會計師制度

隨著高校辦學(xué)主體意識不斷加強，政府投入不斷加大，其財務(wù)關(guān)系也變得愈加復(fù)雜，單單依靠財務(wù)處這個職能部門來總體協(xié)調(diào)把握全校的財務(wù)工作，很難站在全局的高度，也很難調(diào)配好校內(nèi)所有經(jīng)濟活動的關(guān)系，某種程度上，其工作不具備全局性、權(quán)威性。并且分管財務(wù)的副校長自身不具備財經(jīng)類業(yè)務(wù)能力，對學(xué)校整體的財務(wù)工作，很難進行深入的探索，只能在行政上起到領(lǐng)導(dǎo)、指引作用，不能在業(yè)務(wù)給予真正的領(lǐng)導(dǎo)和指引。

通過總會計師崗位的設(shè)置，將學(xué)校的財務(wù)管理、會計核算與監(jiān)督、會計隊伍建設(shè)交由總會計師管理，讓其參與學(xué)校重大項目、重要經(jīng)濟活動的分析與決策，發(fā)揮其專業(yè)特長，這樣有利于優(yōu)化學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的專業(yè)結(jié)構(gòu)，加強宏觀調(diào)控能力，推行經(jīng)濟責任制，推動H高校各項工作有序、健康發(fā)展

（三）提高預(yù)算業(yè)務(wù)控制信息化水平

建立一套以信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的上下互動、層層關(guān)聯(lián)的預(yù)算業(yè)務(wù)控制信息化網(wǎng)絡(luò)。高校內(nèi)部應(yīng)建立以財務(wù)處為中心，聯(lián)通預(yù)算決策層、管理層、執(zhí)行層等預(yù)算業(yè)務(wù)控制各環(huán)節(jié)所屬部門的預(yù)算控制信息化網(wǎng)路，將預(yù)算的申請、審批、分配、執(zhí)行、控制、監(jiān)督、分析全過程全要素置于信息系統(tǒng)的控制之下。利用高校自身現(xiàn)有的校園網(wǎng)，推行財務(wù)管理系統(tǒng)、賬務(wù)處理系統(tǒng)、預(yù)算控制系統(tǒng)與學(xué)校人事管理系統(tǒng)、學(xué)生信息管理系統(tǒng)、一卡通中心等數(shù)據(jù)平臺的無縫對接實現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算分配、財務(wù)支出申請、審批、支付與記賬的閉環(huán)管理，減少數(shù)據(jù)重復(fù)錄入，避免數(shù)據(jù)落地處理，提升財務(wù)管理工作效率和財務(wù)信息質(zhì)量，切實提高資金分配使用透明度，增加預(yù)算信息公開程度。

（四）加強審計監(jiān)督約束

1.進一步明確內(nèi)部審計部門的職能。2018年年初，審計署頒布實施《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，明確了單位內(nèi)部審計機構(gòu)的職責權(quán)限。根據(jù)規(guī)定的相關(guān)要求，高校內(nèi)部審計部門應(yīng)對本校發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計劃執(zhí)行情況進行審計；對學(xué)校及所屬部門經(jīng)濟管理和效益情況進行審計；對學(xué)校及所屬部門內(nèi)部控制及風險管理情況進行審計。

2.審計監(jiān)督關(guān)口前置。審計部門職能不能僅僅停留在預(yù)算執(zhí)行效果考評監(jiān)督環(huán)節(jié)，應(yīng)該主動參與預(yù)算業(yè)務(wù)控制的各個環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，審計部門就著手審查預(yù)算項目安排的科學(xué)性、預(yù)算資金分配的合理性，強化各級管理部門經(jīng)濟責任，促進預(yù)算編制的科學(xué)與合理。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，審計部門應(yīng)重點關(guān)注預(yù)算資金的使用效益，采用科學(xué)的績效監(jiān)督方法，結(jié)合職能部門、各系部對預(yù)算資金的使用需求，對其支出行為合規(guī)性、資金使用的有效性、支出結(jié)構(gòu)的合理性進行客觀評估，積極提出規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的意見和建議。