湖南農發行扶貧基金運作效率與模式創新研究

李 由

（湖南大學經濟與貿易學院，湖南 邵陽 422000）

一、扶貧基金績效的基本理論及方法介紹

公共支出是政府配置資源的一種形式。市場經濟條件下公共支出活動的主線是以滿足公共需求為目標，由政府出面提供難以受市場力左右的公共產品和服務。為了科學、合理地安排公共支出，為了提供充足、優質的公共產品和服務，就需要重視和加強公共支出流程的管理，需要確定合理的公共支出規模、優化公共支出結構、注重公共支出績效水平的提高，并將其體現在具體的財政預算政策、管理制度和日常工作程序當中。在相當長的一段時期里，財政理論研究乃至財政實際工作中曾經存在著“重收入、輕支出”，“重分配、輕管理”的傾向，關于公共支出管理方面的理論研究及實踐應用相對滯后。應該說，這種狀況是與財政運行的內在規律性和財政工作的本質要求不相適應的。隨著財政改革的日益深入和拓展，財政實踐中輕支出、輕管理的狀況正在得到糾正。與此同時，客觀上也迫切需

要財政教學向“收入與支出并重”、“分配與管理并重”的方向轉變，其中包括在既有基礎上加強對公共支出側面的探討，以適應財政規律和財政發展的要求。

二、扶貧基金運行模式創新——以湖南農發行為例

（一）扶貧基金宏觀政策導向及靶向創新

湖南農發行在宏觀政策的導向、規劃上下足功夫，積極編制扶貧規劃，統攬發展全局。據湖南省“十三五”規劃綱要及《湖南省“十三五”時期易地扶貧搬遷實施意見》以及金融精準扶貧五年規劃等，農發行湖南分行制定了政策性金融扶貧行動方案，明確全行扶貧工作的指導思想、基本原則和目標任務，圍繞貧困人口“兩不愁、三保障”有關的扶貧任務，突出以易地扶貧搬遷為中心，統籌支持易地扶貧搬遷與后續產業發展，以及相關聯的基礎設施建設等，確保搬得出、穩定住、能脫貧。明確重點支持全省51個貧困縣，聚焦445萬建檔立卡貧困人口，爭取5年內在51個貧困縣的貸款投放達到2000億元，扶貧貸款余額新增1300億元。

此外，湖南農發行還積極加強政銀合作，推動精準扶貧。首先，加強政策對接。先后與省發改委、省扶貧辦簽署戰略合作框架協議，參與湖南省易地扶貧搬遷項目資金管理辦法的制定，加強政策對接，爭取工作主動。其次，參與扶貧規劃編制。積極參與貧困縣“十三五”時期易地扶貧搬遷、同步整村搬遷規劃編制

及時掌握年度實施計劃和項目資金需求，主動開展項目前期輔導和融資方案設計。再次，積極創建政策性金融扶貧實驗示范區，力爭更優惠的扶貧政策、更多的政策性貸款服務全省脫貧攻堅。

（二）扶貧基金運轉的傳遞過程創新

其一，直接幫扶模式。對既有產業發展愿望、又有產業發展能力的貧困人口，在政府組織和引導下，直接參與區域特色產業開發；通過以獎代扶、貸款貼息等方式，予以直接幫扶。

其二，委托幫扶模式。受貧困人口個人或集體委托，通過購買社會服務方式，將國家給予特定對象的扶持資金直接委托給有意愿合作的、有社會責任的、講誠信和有實力的農業企業、農民合作社和家庭農場，實行項目統一開發、統一管理、統一經營、統一核算，相互間以契約形式，明確責權利關系，項目收益按比例與貧困人口分成。

其三，股份合作模式。秉承貧困人口個人或集體意愿，鼓勵探索將貧困人口戶的政策扶持資金、土地、林地和水面等生產資料折價入股，由農業企業、農民合作社、家庭農場統一管理和生產經營，結成利益共同體，實現股份到戶、利益到人。

（三）扶貧基金科技支撐機制創新

目前，扶貧基金在扶貧用戶的識別、精準定位方面還存在諸多問題，在扶貧基金的發放、管理過程中，必須依靠強大的技術支撐，才能保障扶貧基金運作效率提升，實現高效、精準扶貧。精準扶貧實踐過程中要關注貧困戶利益的保護，對于一些存在風險的項目，要在建立預警機制，使貧困農戶抵御風險的能力獲得保障。同時，精準扶貧項目要避免“一哄而上”、“千村一律”、使扶貧資金從漏洞變為黑洞，應當建立大數據管理模式，充分利用現代信息科技技術，實現扶貧項目管理有效、到位。目前的扶貧建檔立卡系統對區域貧困人口信心進行了有效管理，從貧困人口家庭人口、住房結構、家庭經濟經濟狀況、家庭勞動力、家庭成員受教育情況等都有了系統掌握，實現了個體信息的覆蓋，但對扶貧項目的管理還存在片段化、點狀分布，各個精準扶貧成員單位都掌握了一些信息，卻沒有整合為統一的扶貧項目管理，使得資金管理方面存在漏洞，存在套取國家財政扶貧資金、擠占、挪用扶貧資金的現象屢見不鮮，2015 年貴州省畢節市共查處各類涉及民生項目違紀案件1576件就是一個很好的例證。因此，建立扶貧項目大數據管理，在區域內有效整合資金，實現扶貧資金落到實處，將更好地助推精準脫貧。

（四）扶貧基金風險保障機制創新

湖南農發行為了確保扶貧基金的風險降低，積極保障其發放、落實，提升運行效率，湖南農發行強化精細管理，確保能夠精準發力，真正實現精準扶貧、高效扶貧。

首先，嚴格貸款用途。易地扶貧搬遷專項貸款及專項基金主要用于全省80萬建檔立卡貧困人口的搬遷。其次，加強賬戶管理。制定《易地扶貧搬遷專項基金和專項貸款異地監管暫行辦法》，規范資金賬戶開立和資金劃撥流程，實現扶貧資金專戶管理。再次，加強支付管理。制定《湖南省易地扶貧搬遷信貸資金使用管理辦法》。與地方政府、相關部門和項目實施單位簽訂《項目監管協議》，落實齊抓共管責任。最后，加大監督檢查。對易地扶貧搬遷項目定期跟蹤檢查，堅持問題導向抓整改。

三、結語

扶貧攻堅任重道遠。力求精準，扶貧到戶是新時期金融扶貧工作成效考量的重點。湖南農發行作為當前政策性扶貧的中堅力量，應當要遵循自身經營特點，通過多方共同協作，全面而又有效的持續推進工作才是真正的解決之道。