社區(qū)民主協(xié)商：國(guó)內(nèi)進(jìn)展、典型模式與政策建議

張佰瑞

（北京市社會(huì)科學(xué)院城市問(wèn)題研究所，北京 100101）

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主是我國(guó)基層協(xié)商民主、基層群眾自治實(shí)踐的重要組成部分，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。十八大以來(lái)，黨中央高度重視社區(qū)民主協(xié)商工作。各地區(qū)積極探索社區(qū)民主協(xié)商的新思路、新辦法，在制度建設(shè)、模式探索等方面積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于北京市推進(jìn)社區(qū)民主協(xié)商，加強(qiáng)基層治理具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

一、國(guó)內(nèi)社區(qū)民主協(xié)商的進(jìn)展情況

（一）頂層設(shè)計(jì)與制度建設(shè)

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)從不同的戰(zhàn)略高度分別對(duì)基層協(xié)商民主做出了原則性的規(guī)定與要求。2015年7月22日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》。

在省級(jí)層面，江蘇省、山東省、湖北省、浙江省、北京市等省市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》，系統(tǒng)規(guī)劃了本地區(qū)的社區(qū)協(xié)商工作。上海市通過(guò)6+1文件中《關(guān)于完善居民治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)居民區(qū)民主協(xié)商，優(yōu)化聯(lián)系會(huì)議平臺(tái)建設(shè)，結(jié)合聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)等制度加強(qiáng)民主協(xié)商。

在區(qū)級(jí)政府、地市級(jí)政府層面，浙江溫嶺出臺(tái)了《中共溫嶺市委關(guān)于黨內(nèi)民主懇談的若干規(guī)定(試行)》。張家港市制定了《村民自治工作清單》《村民議事會(huì)議事清單》《村民議事會(huì)議事規(guī)則》，明確“兩個(gè)六步”民主協(xié)商議事程序。天津津南區(qū)頒布了《關(guān)于推進(jìn)村(居)民主協(xié)商議事工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

從中央到地方，一系列文件和制度構(gòu)成了整個(gè)社區(qū)協(xié)商民主的“頂層設(shè)計(jì)”、配套制度和機(jī)制，為社區(qū)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化與法治化奠定了制度基礎(chǔ)。

（二）社區(qū)民主協(xié)商的地方實(shí)踐

1.社區(qū)民主協(xié)商的主要形式。我國(guó)社區(qū)民主協(xié)商發(fā)展的歷史并不長(zhǎng)。從國(guó)內(nèi)的實(shí)踐來(lái)看，盡管形式和名稱各樣，但社區(qū)民主協(xié)商形式主要有兩大類：一類是傳統(tǒng)的“四會(huì)”制度，包括民情懇談會(huì)、民主聽(tīng)證會(huì)、工作評(píng)議會(huì)和議事協(xié)調(diào)會(huì)。另外一類是新興的網(wǎng)絡(luò)民主議事。

第一，民主懇談。民主懇談是對(duì)溫嶺市在基層開(kāi)展的各種民主實(shí)踐活動(dòng)的一種統(tǒng)稱。民主懇談始于1999年，此后，經(jīng)過(guò)臺(tái)州市委不斷的實(shí)踐總結(jié)和改進(jìn)推廣，把調(diào)動(dòng)群眾參與政治的各種方式統(tǒng)稱為民主懇談，并日益規(guī)范化、程序化、常態(tài)化，最終成為表達(dá)民主訴求的重要載體，成為一種以協(xié)商民主為特征的制度。經(jīng)過(guò)不斷探索，民主懇談從基層各個(gè)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展，深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和機(jī)關(guān)各個(gè)基層組織，最終也成為溫嶺城市社區(qū)居民參與基層社會(huì)活動(dòng)的重要途徑，成為了城市社區(qū)協(xié)商民主的主要實(shí)踐模式之一。這一模式被譽(yù)為“溫嶺經(jīng)驗(yàn)”。

第二，聽(tīng)證會(huì)。城市社區(qū)聽(tīng)證會(huì)是政府組織社區(qū)居民和利害相關(guān)方參與社區(qū)公共問(wèn)題論證的制度性安排，是居民之間進(jìn)行平等地討論、協(xié)商、聽(tīng)取居民意見(jiàn)的協(xié)商機(jī)制。它是公民參與決策的重要環(huán)節(jié)，是社區(qū)政治民主化的重要體現(xiàn)。具體實(shí)踐包括四川省成都市錦江區(qū)低保聽(tīng)證會(huì)、北京市大興區(qū)清源街道興華園社區(qū)實(shí)行社區(qū)聽(tīng)證會(huì)等。

第三，議事會(huì)。隨著協(xié)商民主的發(fā)展，社區(qū)（居民）議事會(huì)已經(jīng)成為社區(qū)居民利益表達(dá)、民主協(xié)商、與各方對(duì)話議事、處理社區(qū)公共事務(wù)的重要形式和社區(qū)自治的實(shí)踐平臺(tái)。社區(qū)議事會(huì)能夠及時(shí)回應(yīng)居民訴求，協(xié)助解決與居民利益和生活密切相關(guān)的實(shí)際問(wèn)題。具體案例包括南京鼓樓區(qū)“社區(qū)議事會(huì)”、蘇州黨群議事會(huì)“半月談”制度、上海市浦東洋涇街道協(xié)商民主平臺(tái)—百姓暢言堂等。

第四，工作評(píng)議會(huì)。工作評(píng)議會(huì)制度主要是社區(qū)居民代表、議事協(xié)商委員會(huì)以及社團(tuán)代表等在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)社區(qū)工作和工作人員的個(gè)人情況進(jìn)行公共評(píng)議的制度。評(píng)議結(jié)果與工作人員的個(gè)人報(bào)酬、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等直接掛鉤。這項(xiàng)制度的建立，有利于進(jìn)一步推進(jìn)居民對(duì)社區(qū)工作及其工作人員的民主監(jiān)督。杭州市在探索工作評(píng)議會(huì)模式方面走在全國(guó)前列。

第五，網(wǎng)絡(luò)民主議事。杭州市某社區(qū)在民主管理和民主議事上充分利用了電腦普及率高、居民文化素質(zhì)高等特點(diǎn)，于2002年建立了社區(qū)網(wǎng)站，其中包括社區(qū)信息發(fā)布和社區(qū)論壇兩大板塊。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，該社區(qū)公共信息的傳遞與共享變得高速、高效、公開(kāi)、透明，這為民主議事協(xié)商的順利開(kāi)展提供了前提。

2.社區(qū)民主協(xié)商的特色品牌。除了“溫嶺經(jīng)驗(yàn)”等早期社區(qū)民主協(xié)商品牌之外，杭州、深圳等地還探索了“湖濱晴雨”工作室、“鄰里值班室”、人大代表工作站等特色社區(qū)民主協(xié)商品牌。

二、北京市社區(qū)民主協(xié)商開(kāi)展情況

（一）制度建設(shè)

2016年6月，中北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》。2017年2月13日，北京市民政局制定印發(fā)了《北京市社區(qū)議事廳工作指導(dǎo)規(guī)程（試行）》。西城區(qū)結(jié)合本區(qū)實(shí)踐，制定出臺(tái)了《西城區(qū)關(guān)于推進(jìn)社區(qū)協(xié)商工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》文件。

（二）社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐

為貫徹落實(shí)中央和北京市有關(guān)文件精神，各區(qū)積極開(kāi)展社區(qū)民主協(xié)商工作，取得了一些成績(jī)。

從2014年開(kāi)始，西城區(qū)開(kāi)始探索“參與型”社區(qū)協(xié)商工作，到2017年，試點(diǎn)社區(qū)從22個(gè)擴(kuò)大到60個(gè)。到2017年8月，西城區(qū)共建立起6084個(gè)樓院議事平臺(tái)、1015個(gè)網(wǎng)格議事平臺(tái)、261個(gè)社區(qū)議事廳和15個(gè)街道議事平臺(tái)，召開(kāi)議事會(huì)12134次，解決居民實(shí)際問(wèn)題7000余件，形成了1855件典型案例。

2013年，東城區(qū)“社區(qū)議事廳”為平臺(tái)，以“開(kāi)放空間”、“社區(qū)茶館”等新型會(huì)議方法為技術(shù)手段，以六大委員會(huì)及與其對(duì)接的六類社區(qū)社會(huì)組織為服務(wù)支撐，通過(guò)搜集居民反映的急、難、熱問(wèn)題，以議題的形式提交議事廳討論，引導(dǎo)居民有序參與社區(qū)事務(wù)。

朝陽(yáng)區(qū)奧運(yùn)村街道將共商共治引入“參與式協(xié)商”。通過(guò)邀請(qǐng)中國(guó)社科院社會(huì)、清華大學(xué)的專家學(xué)者與街道的40位議事代表就社區(qū)治理問(wèn)題展開(kāi)研討。

2014年，在中共海淀區(qū)委、海淀區(qū)政府的支持下，清華大學(xué)課題組在海淀區(qū)清河街道開(kāi)展了清河實(shí)驗(yàn)。通過(guò)“社區(qū)提升實(shí)驗(yàn)”成立居委會(huì)議事會(huì)，讓議事委員帶領(lǐng)居民進(jìn)行民主議事和決策，產(chǎn)生以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)提升議案，由課題組進(jìn)行相關(guān)專業(yè)的專家、設(shè)計(jì)師等技術(shù)資源的整合，居民參與和過(guò)程監(jiān)督，由此實(shí)現(xiàn)社區(qū)改造和提升。

此外，其他各區(qū)也在不同層面，以不同形式開(kāi)展了一些社區(qū)民主協(xié)商工作。

三、社區(qū)協(xié)商民主存在的普遍性問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)協(xié)商民主存在的普遍性問(wèn)題主要包括：居委會(huì)自治功能弱化，開(kāi)展社區(qū)協(xié)商民主動(dòng)力和能力不足；社區(qū)協(xié)商民主的邊界難以界定，社區(qū)協(xié)商民主的功能泛化；居民參與積極性不高，社區(qū)協(xié)商民主的參與程度有待提高；社區(qū)協(xié)商主體的代表不足；民主協(xié)商程序不規(guī)范，協(xié)商效果不佳；缺乏監(jiān)督考核機(jī)制，協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不力等問(wèn)題。

四、北京市開(kāi)展社區(qū)協(xié)商民主存在的突出問(wèn)題

除了一些普遍性的問(wèn)題，目前北京市在開(kāi)展社區(qū)協(xié)商民主方面還存在一些突出問(wèn)題：

（一）社區(qū)協(xié)商民主開(kāi)展不均衡

中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》的通知要求：各區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）要結(jié)合實(shí)際制定具體實(shí)施辦法和相關(guān)配套政策，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作。由于各區(qū)情況差別較大，推進(jìn)力度不一，導(dǎo)致全市社區(qū)協(xié)商民主開(kāi)展不均衡。東城、西城城市核心區(qū)開(kāi)展情況較早，覆蓋面較寬，其他存在不同程度的滯后。

（二）監(jiān)督考核力度不足

《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》指出，民政部門要會(huì)同組織等有關(guān)部門認(rèn)真做好協(xié)商工作的指導(dǎo)和督促落實(shí)。就目前來(lái)看，全市層面缺乏的統(tǒng)一的針對(duì)社區(qū)協(xié)商民主開(kāi)展情況的監(jiān)督考核機(jī)制，導(dǎo)致各區(qū)、各街道對(duì)開(kāi)展社區(qū)協(xié)商民主的重視程度不一，推進(jìn)力度不一致。

（三）居委會(huì)自治功能發(fā)揮不到位

和全國(guó)其他地方的情況類似，現(xiàn)有的街居管理體制導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)自治功能的弱化，居委會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重，沒(méi)有足夠的精力和能力開(kāi)展社區(qū)協(xié)商民主工作。

（四）民主協(xié)商形式較為單一，網(wǎng)絡(luò)民主議事有待加強(qiáng)

目前，北京市主推的社區(qū)協(xié)商民主形式是分層參與式協(xié)商，屬于傳統(tǒng)的協(xié)商民主形式，對(duì)于新興的網(wǎng)絡(luò)民主議事形式缺乏具體的指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)踐探索。

五、進(jìn)一步推進(jìn)北京市社區(qū)協(xié)商民主的建議

（一）以街（道）居（委會(huì)）體制改革為契機(jī)，強(qiáng)化居委會(huì)自治功能

當(dāng)前，市委市政府正在積極推進(jìn)全市街居體制改革，要以此為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)減負(fù)工作，使居委會(huì)更多地回歸自治功能。要進(jìn)一步強(qiáng)化居委會(huì)在推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主中的組織中樞作用，為社區(qū)協(xié)商民主工作推進(jìn)提供組織保障。

（二）強(qiáng)化社區(qū)協(xié)商民主工作的監(jiān)督考核

當(dāng)前，推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主已經(jīng)成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容和抓手。全市應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，高度重視社區(qū)協(xié)商民主工作，建立統(tǒng)一的監(jiān)督考核機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)區(qū)級(jí)政府層面的考核，促進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主工作均衡高水平發(fā)展。

（三）搭建智慧管理平臺(tái)，加強(qiáng)協(xié)商結(jié)果執(zhí)行

借鑒寧夏銀川、海南等地的經(jīng)驗(yàn)，在智慧城市理念指引下，搭建集電子政務(wù)、社會(huì)治理、城市管理等于一體的社會(huì)治理綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理信息安全快速流轉(zhuǎn)、互聯(lián)互通、多方共享網(wǎng)格職能全覆蓋，實(shí)現(xiàn)部門共建、共治、共享的智能化管理體系。將城鄉(xiāng)協(xié)商民主情況納入智慧管理服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化協(xié)商結(jié)果的信息公開(kāi)和執(zhí)行情況監(jiān)督，把協(xié)商結(jié)果落到實(shí)處，提高民主協(xié)商的效率和參與積極性。

（四）加強(qiáng)社區(qū)協(xié)商民主的技術(shù)培訓(xùn)工作

實(shí)踐證明，社區(qū)協(xié)商民主工作是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，需要一套成熟的議事規(guī)則，需要一批掌握議事技巧的民主協(xié)商主體。而這些議事規(guī)則、協(xié)商技巧不會(huì)天然存在，需要專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)。要加大資金投入，積極引入社會(huì)學(xué)家、社會(huì)工作者、志愿者參與社區(qū)協(xié)商民主的技術(shù)培訓(xùn)，提高民主協(xié)商主體的規(guī)則意識(shí)和議事能力，提高協(xié)商效果。

（五）創(chuàng)新協(xié)商形式，豐富協(xié)商手段

要借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新協(xié)商形式，開(kāi)展靈活多樣的民主協(xié)商活動(dòng)，如建設(shè)人大代表聯(lián)絡(luò)站等。整合社區(qū)信息化資源，加強(qiáng)社區(qū)信息化建設(shè)，運(yùn)用社區(qū)論壇、公眾號(hào)等手段，開(kāi)辟社情民意網(wǎng)絡(luò)征集渠道，為居民搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)。