我國PPP投融資模式存在的問題與建議

黃紹軍

一、我國PPP投融資模式發展中存在的問題

(一)部分地方政府在實施PPP項目時不夠規范

PPP投融資模式是政府和社會資本通過協議合作，以便更快更有效地為社會提供公共產品和服務。在PPP投融資模式下，政府與社會資本應是平等的伙伴關系，雙方利益共享，風險共擔。但是，仍有部分地方政府或部門把PPP投融資模式看作單純的融資手段，仍然按照過去的招商引資或政府投資的理念運作，缺乏市場意識和平等伙伴觀念，致使PPP投融資模式在實踐中出現了一些違規問題，比如：名股實債、政府劣后級兜底、政府溢價回購、政府承諾固定收益、允許社會資本提前回籠大部分資金、借政府購買服務之名行工程之實等。這些問題既增加了地方政府隱性債務，加大了地方財政金融風險，也影響了PPP投融資模式效果的發揮。

(二)有關PPP投融資模式的法規政策不夠完善

自2014年以來，我國PPP項目個數和投資額都得到了快速發展，但是，各個地方在實踐中也出現了許多問題。造成這些問題的重要原因之一就是我國目前有關PPP投融資模式的法規政策尚不夠完善。目前，我國還未針對PPP投融資模式專門立法，筆者注意到2017年7月，國務院法制辦曾經發布了一個有關PPP的條例征求意見稿，但正式的條例迄今為止尚未出臺。盡管財政部及各個地方制定了一些有關PPP的政策、意見或方案，但是這些政策、意見或方案層級偏低，效力偏弱，難以有效保障合作各方權益，削弱了社會資本尤其是民營資本長期參與的積極性。另外，PPP投融資模式的規范發展，離不開土地、金融、財政、價格等方面配套政策的有力支持，然而，這些政策還不夠完善。

(三)地方政府內熟悉PPP投融資模式的專業人才匱乏

PPP投融資模式運作流程復雜，按照財政部2014年發布的113號文《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，PPP項目操作流程包括項目識別、準備、采購、執行、移交階段等5個階段，每個階段都需要若干步，每個階段甚至每個步驟都需要較強的專業能力。目前，地方政府有關部門卻缺乏具備這些專業能力的人才。雖然許多地方針對PPP項目成立了專門機構，如PPP工作中心、PPP辦公室等，但多數職員都是非專業人員，工于一般行政管理，荒于PPP相關的金融、財政財務知識，更是缺乏相關經驗。

二、進一步完善我國PPP投融資模式的對策建議

(一)正確處理好速度與質量、整體與局部、國有與民營、建設與運營等四對關系

PPP項目承載著穩增長、調結構、惠民生重任，需要加快推進。同時，也要認識到PPP投融資模式專業性強、復雜程度高、投資金額大，合作周期長等特點，不能只求速度，不顧質量，不顧地方債務風險；目前，我國PPP投融資模式整體發展態勢良好。數據顯示，截至2017年底，全國納入財政部全國PPP綜合信息平臺管理庫和儲備清單PPP項目共計14424個，投資總額超過18.2萬億元，數量和金額都增長較快。但是，從項目所涉及的行業和區域角度來看，我國目前PPP投融資模式局部發展卻不夠平衡。數據顯示，上述14424個項目中，市政、交通、環保項目就占比超過6成，而教育、醫療項目占比不到1成，而且，經濟發達地區項目多，中西部欠發地區入庫項目少。所以，推進PPP投融資模式，不僅要注意整體，更要重視行業覆蓋面和欠發地區；開展PPP投融資模式，是為了引導各類資本合作，激發市場活力，更快更好地進行公共服務建設和運營。PPP投融資模式要達到這些目的，就需要項目合作方多元化，不僅要重視國有資本，還要重視民營資本，甚至外資；PPP項目的實施不僅要重視項目建設，還要重視項目后續運營服務。對于PPP項目合作各方尤其是政府而言，項目建成只是初期目的，更為關鍵的是項目建成后的后續運營服務，項目運營能不能達到社會效益目的。為此，需要加強項目運營績效考核。

(二)進一步完善PPP投融資模式相關制度，加強對PPP項目的規范引導

完善的制度和強有力的監管才能遏制各類借道PPP變相舉債融資亂象，才能清退已入庫但不宜PPP投融資模式的項目，也才能促進PPP投融資模式規范健康發展。為此，需要進一步完善PPP操作指南，優化項目識別、準備、購買、執行、移交等階段及其步驟，尤其是物有所值評價和財政承受能力論證等步驟；需要進一步厘清PPP投融資模式的適用范圍及其與政府購買工程或服務的區別；需要進一步加強PPP合同簽署及履約監管，防止政府隱性債務的發生，同時明確合作關系，建立完善的費價調整機制，保護各方利益；需要建立分行業項目績效考核與監管體系，尤其要加強項目后續運營績效考評；需要完善信息公開制度，比如項目合作方信息、利益分配機制、績效考評過程和結果等。

(三)推進PPP投融資模式的統一立法工作，完善相關配套政策目前，財政部及各個地方已經出臺了一些有關PPP的政策、意

見或方案，但是尚無統一立法。PPP投融資模式新，涉及面太廣，必須出臺更高層級、更強約束力的法規。首先，國務院法制辦應當在2017年7月所發布的征求意見稿的基礎上，盡快出臺正式的PPP條例，讓各個地方有法可依，違法必究，讓參與各方尤其是民營資本增強參與積極性；其次，建立健全有關PPP融資機制、投資審批、價費議定、土地劃轉等配套政策，把PPP投融資模式的開展與政府“放、管、服”改革結合起來，促進社會主義市場經濟體制的完善。

(四)多措并舉增強民營資本參與PPP項目的積極性

長期以來，我國民營資本投資往往會遭遇到一些不合理的行業或市場準入門檻限制，會遭遇到所有制歧視，會碰到所謂的“玻璃門”等隱性壁壘，盡管國家有關部門先后出臺所謂的促進民企發展的“舊36條”和“新36條”，但收效并不理想。PPP項目在各地的實踐中，當前也存在著岐視排斥民營資本的現象。為了增強民營資本參與PPP項目的積極性，減少壁壘，需要多措并舉。其一，堅持PPP項目信息公開，加強路演，讓民營資本能夠知曉PPP項目信息；其二，合理確定社會資本準入門檻，不得故意抬高資格條件；其三，公平公正公開選擇社會資本，防止暗箱操作；其四，加強政府誠信體系建設，監督合約履行，督促將合同約定的財政支出責任納入年度預算安排和中期財政規劃；其五，鼓勵民營資本以聯合體或分包的方式參與PPP合作。從以上幾個方面著手，再輔以以獎代補、績效考評等措施，將會增強民營資本參與PPP項目的積極性，減少“玻璃門”現象。

(五)提升地方政府對于PPP投融資模式的監管能力和業務能力

完善的政策還需強有力的人才隊伍來執行。首先，需要通過專題講座、案例教學等形式對各級領導干部尤其是黨政一把手進行有關PPP投融資模式的理論與政策培訓，認識加深了，監管水平才會提升；其次，加強PPP專業人才隊伍建設，既要對現有PPP相關干部隊伍進行專業培訓，也要注重專業人才的引進；最后，加強政府PPP智庫建設，充分發揮高校、決策咨詢機構、研究院等智力資源的作用。只有加強能力建設，才能更好地推進PPP工作。