強化鐵路建設資金監管工作的思考

馬芳芳

(中國鐵路太原局集團有限公司財務處，山西 太原 030013)

一、引言

隨著鐵路基本建設步伐的不斷加快，大規模建設資金投入到新開工項目中，面對如此大量的建設資金，若在資金流動過程中缺乏有效監管，就很容易出現貪腐等問題，給國家造成重大損失。2013年《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號）要求推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設資金，這就需要多方位做好工作以保證投資方權益完整，而保證建設資金安全則是其中重要的一方面。要保證建設資金安全，進一步保各證投資方的權益不受損失，就必須管理好建設資金，做好對施工單位的資金監管工作。

二、鐵路建設資金監管存在的問題

（一）建設單位存在的問題

1.思想認識存在不足。各建設單位對建設資金監管的重要性和必要性認識不足。部分建設單位在日常工作中沒有把建設資金監管工作作為重要工作來抓，每月按照合同約定將建設資金撥付后，未按規定追蹤其流向，資金監管要求的各項工作處于停滯狀態。

2.資金監管流于形式。每個建設項目開工之前，建設單位與各施工單位都簽訂了《建設資金監管協議》，但協議簽訂之后，建設單位選擇性地履行或一次性履行監管責任，未形成長效機制，如未對施工單位實行月度資金預算審批制度、未對施工單位銀行賬戶進行資金監管、未對施工單位資金流向進行檢查等。

3.變更批復嚴重滯后。在建設過程中，設計變更相對較多，各建設單位緊盯工程進度、工程質量和施工安全，而對設計變更的上報及批復工作相對懈怠，這是建設單位對施工單位超合同、超驗工計價撥付建設資金及超合同撥付工程進度款的動因之一。

（二）施工單位存在的問題

1.開戶問題。施工合同約定施工單位分別開立存儲建設資金的專用賬戶和農民工工資保證金賬戶，但施工單位有的未開設農民工工資保證金賬戶；有的在商業銀行多頭開戶；有的除在商業銀行開一個賬戶外，在總部資金中心還開設賬戶，多頭開戶，造成建設單位無法監管。

2.網銀監控問題。按照對施工單位建設資金監管的要求，施工單位應為建設單位開通并授權網銀監控功能和權限，但有的施工單位未按規定完成上述工作，建設資金網銀監控無法實施。

3.施工單位資金上調或上級歸集建設資金問題。施工單位的上級單位為提高資金使用效率，降低資金使用成本，要求項目指揮部上交上級單位資金或上級單位通過銀行自動歸集資金，導致建設資金流出本項目，此種情況比較常見。

4.上繳上級資金問題。施工單位的上級單位為各項目指揮部規定了議定比例或額度的上交任務，稱之為“定額”，為保證“定額”的合理性和建設項目所需資金，一般都規定了“定額”資金的上交上限，但部分施工單位“習慣于”超額上繳資金，此種情況比較普遍。

5.用建設資金購買固定資產問題。施工合同約定施工單位應為建設項目提供所需的施工設備和工程設備，但在建設過程中，施工單位普遍存在用建設資金購買固定資產的挪用建設資金現象。

6.挪用建設資金和擠列建設成本問題。施工合同約定施工單位對建設資金應該專款專用，不得挪用建設資金和擠列建設成本，但施工單位存在挪用建設資金和擠列建設成本以及墊付其他建設項目資金的現象。

三、鐵路建設資金監管工作的建議

（一）端正思想

能否做好建設資金監管工作，建設單位的思想認識是根源。資金安全是建設項目施工安全、工程質量的前提和保證，建設單位必須認識到建設資金監管工作的重要性和必要性，才能把建設資金監管作為重要工作來抓。態度決定一切，只有提高思想認識，才能解決建設單位在建設資金監管工作中存在的問題。

（二）建立制度

做好建設資金監管工作，管理制度必須先行。鐵路總公司《鐵路基本建設資金管理辦法》界定了鐵路建設資金的管理職責，嚴格了鐵路建設資金的開戶、存儲、請領、撥付、使用監督等各個方面，是鐵路建設資金管理的綱領性文件。鐵路總公司《關于加強施工單位資金流向監管的指導意見》，提出了對施工單位建設資金流向監管的具體要求和措施，具有很強的可操作性。因此，建設工作管理中應結合實際，制定相關制度以明確建設資金監管要求和措施，為建設資金監管提供依據。

（三）抓好落實

1.合同約定。鐵路建設單位在項目招標時，將建設資金監管的內容、要求、期限納入招標文件和承包合同，同時明確建設單位的主管部門在對建設項目進行審計、檢查時可延伸審計、檢查施工單位。以合同的形式明確建設資金監管的范圍、方式、內容和各自的權責。另外，建設單位與施工單位、施工單位開戶銀行須簽訂《建設資金監管協議》，進一步明確資金監管的詳細要求。

2.專戶存儲。鐵路建設單位要求施工單位只能在與建設單位簽訂銀行賬戶監管協議的金融機構及其下屬分支機構（監管銀行）開設基本存款賬戶，同時開設農民工工資保證金專戶。當地確實沒有監管銀行的，經建設單位批準備案，可在其他金融機構開設賬戶。鐵路建設單位可在施工單位所在地的多家監管銀行中對銀行的服務質量、員工業務素質等對比選優，確定專戶開戶銀行。

3.專款專用。鐵路建設資金只能用于指定的鐵路建設項目，一旦發現挪用、外借、墊付、上繳、調劑、轉移鐵路建設資金，以及與鐵路建設項目無關的材料采購、設備租賃等行為，鐵路建設單位有權終止支付建設資金，并納入對施工單位的信譽評價甚至追究其相應責任。

4.銀行監管。鐵路建設單位、施工單位、監管銀行三方簽訂資金監管協議，委托監管銀行對施工單位的資金使用情況進行實時監控。在日常工作中，若發現銀行不能很好地履行監管義務，可以調整開戶銀行。

5.資金預算。建設單位按照《建設資金監管協議》的約定，每月對施工單位報送的資金申請預算進行審核，對不符合規定的資金申請不予批準，按照批準的資金預算撥付建設資金。

6.網銀監控。實踐證明，通過網銀監控施工單位的資金流向是建設單位方便、快捷、有效的手段，通過網銀監控施工單位的資金流向能很好地發現施工單位某些方面存在的問題。

（四）查堵漏洞

任何制度都不可能涵蓋方方面面，資金監管制度也會存在不完善的地方。建設單位在資金監管過程中，要結合實際工作，對資金監管協議沒有涉及到的空白領域進行查補完善。定期對資金監管協議進行修改補充，使資金監管逐步完善。

四、結語

對鐵路建設資金的全面監管，既可確保建設資金安全，又可對違法亂紀行為進行監督和防范，凈化鐵路建設市場，防止腐敗案件發生，保證工程項目的安全質量和有序推進，為鐵路大規模建設順利實施保駕護航。