淺析政府和社會資本合作模式下PPP引導基金的作用

楊銀雪

（寧夏惠民基金管理有限公司，寧夏 銀川 750001）

一、政府和社會資本合作（PPP）模式

“PPP即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，在政府監的督下提供公共服務。雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系。”

經濟學認為PPP是基礎設施融資工具和促進城市復興與開發的工具。財政學認為PPP是財政投資新模式，能夠減輕財政壓力，提高財政管理水平。法學上認為PPP是一種契約關系，提高了社會治理的法制化程度。總體上PPP可以理解為以下兩個方面。

（一）PPP是資源配置的新模式

傳統思維認為只有市場和政府兩種資源配置模式，提供公共服務是政府的單邊責任，只能交給政府通過財政收入為公共服務提供財力支持。經過發展人們認識到部分既有市場性于又有公益性的公共服務領域，可以擴大市場的作用。認為應有市場、政府、政府與社會資本合作三種資源配置模式。更加充分的發揮市場作用，有利于提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

（二）PPP是國家治理的新模式

公共服務項目情況各異，為應對不同情況和風險，PPP將公共服務的責任合理分為政府、市場和社會合作共同承擔，政府和社會根據自身優勢，承擔各自擅長的責任。為了促進政府與社會合作長久穩定，政府與社會之間地位平等，共同治理，收益共享。通過共建、共治與共享完善了社會治理體系，提升了國家治理能力，是國家治理的新模式。

二、中國PPP基金

中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金簡稱中國PPP基金，是由財政部發起經國務院批準，根據《政府投資基金暫行管理辦法》的要求設立的私募性股權投資型政策引導基金。作為社會資本方專項支持基礎設施和公共服務領域項目，鼓勵和引導社會資本和金融機構投資、參與PPP項目。

（一）歷史沿革

2016年中央政府工作報告提出“完善PPP模式，用好1800億元引導基金”，2016年3月中國PPP基金注冊成立，注冊資本1800億元。

（二）基金架構

中國PPP基金是公司制基金，采取直投+母子基金的架構。設立了中國PPP基金管理公司，注冊資本1.8億元。受中國PPP基金委托，采取市場化運作模式，承擔投資PPP項目盡調、風險評判、投后管理、退出等工作，保障PPP基金穩健高效運行。

（三）資金來源及特點

中國PPP基金為體現財政資金的引導和撬動作用，引入了社會資本作為股東，由多家銀行、保險等機構共同出資。資金均為自有資金，具有投資期限長、使用規范、市場收益的特點。

（四）投資方式

中國PPP基金以PPP項目公司為主要投資標的，通過股權和債權兩種方式投資，其中股權投資同股同權，以項目公司分紅、股權回購或轉讓、資產證券化、IPO、項目公司清算獲得收益和退出。

（五）基金的作用

中國PPP基金主要作用是以其國家、財政、股東的背景協調政府方和社會資本方重諾守信，引導社會資本投資國家重點建設、幸福產業、農業等領域PPP項目；以中立的身份和專業的團隊參與PPP市場的誠信體系建設，推動PPP項目各參與方合規運作；通過規范運作和與金融機構聯動機制為地方政府、社會資本發起、承接PPP項目增信，提高金融資本吸引力，降低項目融資難度和成本。

（六）PPP基金優勢

1.PPP基金的設立，有利于調整經濟結構，引導逐利的金融資本支持公共服務領域，促進經濟均衡發展。

2.銀行目前認可的PPP項目合格財務投資主體僅有中國PPP基金和保險股權投資計劃基金。在嚴格的金融監管政策下，項目資本金要求穿透審查，不允許債務性資金作為項目資本金，且不允許資金期限錯配，收緊了銀行PPP項目融資。然而監管機構在制定政策時綜合考量了政府引導基金在去杠桿、支持實體經濟上的重要作用和對政府引導基金的政治支持，明確了“創業投資基金、政府出資產業投資基金的相關規定另行制定”。

三、PPP目前存在的問題

（一）PPP項目分部不平衡

東部地區PPP項目多、規模大，西部地區PPP項目少且體量小。地方政府對PPP的理解參差不齊，擔心形成地方政府隱形債務，對PPP模式敬而遠之。

（二）PPP項目不規范

一是“兩評一案”水平不高，二是一些不宜采取PPP的項目包裝成PPP，三是重建設輕運營的情況不少，四是存在PPP項目庫信息和融資材料不實的情況。

（三）中國PPP基金投資進度不及預期

中國PPP基金實際到位1300億元，由于缺乏好的投資項目，雖然累計決策投資項目超過100個，投資額超過500億元，但仍有700億元資金閑置。

四、相關解決措施及建議

（一）提高“兩評一案”水平

在審核“兩評一案”時應切實關注測算是否準確（特別是現金流測算）、風險分擔是否合理。目前完全政府付費類的PPP項目逐漸減少，PPP項目現金流就是PPP項目的血流，決定了PPP項目的生死。

（二）加強PPP人才建設

由于PPP項目專業性強、涉及面廣，應進一步加強PPP領域人才的培養，鼓勵高校等機構開展培訓，加強從業人員交流。

（三）應當加大PPP政策和中國PPP基金的宣傳

想要發揮好PPP作用，首先應對PPP有足夠的了解和正確的認識。應充分通過新媒體、行業交流、項目推介會的方式，提高政府及社會資本對PPP的認識。

（四）注重“小而精”的PPP項目

結合當地特色產業，注重推進農業、扶貧和幸福產業等方面小而精的PPP項目。平衡好PPP支出規模，把錢用在刀刃上，增進人民的幸福感。

（五）完善PPP政策頂層設計，推進PPP立法

完善PPP在稅收等方面的配套政策。

五、結論

筆者認為政府和社會資本合作（PPP）作為我國經濟發展戰略部署的一項重大舉措，已成為完善公共服務供給和支持實體經濟發展的重要模式，是符合十九大和全國金融工作會議精神的，應該堅定不移的推進下去。中國PPP基金作為唯一國家級引導基金，對引導社會資本支持國家重點領域和重大工程建設、科技創新和戰略性新型產業、一帶一路、京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重點建設PPP項目起著不可或缺的作用。隨著資管新規、基金流動性管理辦法等政策的發布，PPP項目投資將更加規范、健康發展，我國PPP事業將會迎來一個更加清朗的天空。