央行存款準備金制度執行機制中弱化因素分析

王 璜

（中國人民銀行巢湖中心支行，安徽 合肥 230000）

存款準備金的雛形出現于18世紀的英格蘭，當時的英格蘭銀行憑借其良好的商業信譽，各家銀行紛紛在英格蘭銀行進行資金清算和提取現金，存款準備金制度的雛形出現；美國首次以法律的形式規定金融機構必須按存款的一定比例繳納準備金；20世紀30年代經濟危機來臨，各國開始意識到存款準備金的重要性，于是紛紛建立這一制度。就目前而言，但凡是實行中央銀行制度的國家，一般都采用存款準備金制度。

一、我國存款準備金制度的階段變革

1984年，我國建立了存款準備金制度，當時的準備金存款不能用于支付和清算，金融機構需要在人民銀行開立備付金存款賬戶用于清算；1998年，人民銀行改革存款準備金制度，將金融機構存款準備金存款和備付金存款兩個賬戶合并為一個“準備金存款”賬戶，存款準備金率由13%下調到8%，此后的存款準備金率根據宏觀調控的需要不斷進行調整；2004年，人民銀行開始實行差別存款準備金率制度，以減輕準備金率統一調整對大中小不同金融機構的沖擊。

2016年，人民銀行優化對存款準備金的考核，對存款準備金實施平均法考核，考核辦法由時點法改為平均法，繳存基數由時點數改為平均數，并設置每日下限，即考核期內每日營業終了時，金融機構按法人存入的人民幣存款準備金日終余額，與上旬內該金融機構一般存款余額的算術平均值之比，可以低于法定存款準備金率，但幅度應在一個百分點以內。

二、存款準備金監管現狀

根據《中國人民銀行法》，存款準備金屬于人民銀行的監管范疇，具體分為三個層面：

人民銀行貨幣信貸部門負責組織存款準備金管理、監督和處罰工作，對轄區法人金融機構執行存款準備金管理規定的行為開展監督和檢查；

會計部門負責存款準備金交存范圍的會計科目審定工作，包括對金融機構繳存范圍的會計科目進行審定，審查其會計科目設置和核算是否符合規定；

營業部門負責存款準備金報表審查、資金收繳和日常考核工作，主要審核是否及時、足額繳存，是否存在漏繳、欠繳以及變相規避繳存法定存款準備金業務的行為。

即存款準備金管理的監督處罰、范圍核定、收繳考核三個方面職責橫向分散在人民銀行的三個職能部門。

三、存款準備金管理中的弱化因素分析

（一）存款準備金監管難以形成合力

鑒于貨幣信貸、會計財務、營業部門三個職能部門從不同層面對存款準備金的繳存進行監督管理，這種管理機制看似分工明確，但在實際管理過程中，各自職責范圍交叉存在一定真空，容易導致每個部門都無法從整體和全局角度管理和把握監管。如存款準備金的繳存范圍及會計科目的調整和管理由會計財務部門負責，但會計財務部門卻沒有對存款準備金開展現場檢查的主動權；貨幣信貸部門通常定期開展現場檢查，對存款準備金的繳存范圍及會計科目卻又不熟悉，從而直接影響存款準備金政策執行的效力。

（二）金融機構重大事項報備不及時

銀監分設后，基層人民銀行對金融機構的會計監管極度弱化。根據《中國人民銀行關于銀行業金融機構報送會計財務資料有關事宜的通知》（銀發【2004】72號）的要求，地方法人金融機構的會計財務資料應在發布或調整之日起一個月內報送當地人民銀行分支行。但是在實際中，由于基層人民銀行會計財務部門沒有有效的抓手無法監管到其重大事項變更情況，同時沒有對金融機構明確的追責條款，各金融機構會計事項變更報備基本有名無實，僅依賴于金融機構的“自覺性”，依靠后續現場檢查導致監管“時滯性”過長，致使有的法人機構未及時報備會計科目變更，在一段時間內仍采用舊的會計科目作為繳存依據。

（三）規范性法律依據少

存款準備金政策執行多年，但沒有一部專門、完整的法規、辦法對其操作流程、執行、監督管理及處罰依據予以規范，日常繳存、監督均散落在不同業務部門的文件、制度規定中，如僅僅有《行政處罰法》、《商業銀行法》、《人民銀行法》在大的框架上有所規定，處罰標準、條例不明確，給基層人民銀行的日常監管帶來難度。如依據《商業銀行法》第八十條、《人民銀行法》第四十六、七十七條，以及其他相關文件，對“繳存存款準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款”，沒有上下限額限制，導致有的罰額過高，而有的僅幾元，無法達到處罰的政策效果。

（四）無法實現對金融機構準備金執行的實時有效監控

目前人民銀行運行的中央銀行會計核算數據集中系統（ACS）在不斷完善之后，具備了對法人機構存款準備金進行參數設置，對準備金率、考核標準、平均法計算等進行控制，但仍然依賴于法人機構旬后5日內提交的一般存款余額表，對金融機構存款準備金的日間透支無法有效監控，同時對法人機構提交的余額表的真實性只能在事后現場檢查中實現事后監管，極大削弱了監管的時效性。

四、政策建議及措施

（一）建立專門、長效的存款準備金監督管理聯席機制

目前基層人民銀行貨幣信貸部門擔負著存款準備金監督職能，采取定期現場檢查方式，但是對法人機構日常執行情況不甚了解，因而建議設立專門、長效的存款準備金監督管理聯席機制，由貨幣信貸、會計、營業等相關部門人員組成，全面擔負存款準備金的日常監督、定期檢查、會計科目執行等職能，有效彌補準備金管理中部門分工引起的弱化因素。

（二）加強“兩綜合，兩管理”綜合執法監督，理順金融機構重大會計事項報備機制

及時掌握法人機構涉及存款準備金執行的會計事項變更，確保準備金繳存的準確性，維護準備金監督管理的嚴肅性。

（三）規范存款準備金管理、違規處罰的依據

制定《存款準備金管理辦法》，細化違規行為處罰規定，增設處罰下限，提高政策執行效力。

（四）通過技術手段實現存款準備金的實時監管功能

開發存款準備金數據集中審核系統，與金融機構直接連通“一般性存款余額數據報送”接口，由金融機構核算系統生成的余額電子信息，通過直連接口向央行報送，實現系統自動、實時審核功能，同時確保報送數據的真實、準確性。