關于新型城鎮化的思考
——以內蒙古巴彥淖爾市為例

趙 坤

（河套學院，內蒙古 巴彥淖爾 015000）

一、城鎮化發展的必要性

城鎮化發展是一個復雜的系統工程，關系到我國現代化發展的進程，面對新經濟形勢，城市群成長推進城鎮化出現新形態。目前，必須深刻認識城鎮化對地區經濟社會發展的重大意義，大力推進巴彥淖爾市新型城鎮化，轉變城鎮發展方式。內蒙古巴彥淖爾市是半農半牧地區，建設新型城鎮化是推動該市經濟社會可持續發展的切入點。截止2017年底，全市城鎮建成區面積達到128.6平方公里，常住人口城鎮化率達到54.2%；城鎮化的推進帶來產業結構轉型升級，在“鄉村振興戰略”背景下進一步做好新型城鎮化的建設工作至關重要。

二、制約巴彥淖爾市新型城鎮化發展的因素

（一）城鎮建設缺乏前瞻性，發展定位不全面

通過目前發展來看，雖然巴彥淖爾市已取得新型城鎮化率的穩步提升，但發展規劃方面仍然缺乏前瞻性。中國農村未來的聚落格局發展趨勢怎樣？聚落大小及空間格局會呈現什么形態？在沒有科學研究并有令人信服的結論之前，如果按照統一模式規劃和建設，可能會帶來不可挽回的損失。在城鎮化推進過程中一直伴隨“大拆大建”，而中國鄉村聚落是當地居民長時期人地相互作用的結果，反映了人們適應和利用環境的智慧，由此帶來的問題和隱患必須及時調整。

（二）城鎮建設資金短缺，投資環境不良

資金短缺是巴彥淖爾市新型城鎮化發展的重要阻礙，近年來，城鎮化建設資金支持力度弱、政府籌融資難，引起項目工程建設進度慢、社會影響力較差等問題。部分項目推進不能按時完工，存在舊城出不來，新城進不去的問題，建設過程中，企業與城鎮化建設相脫節，企業參與積極性較低，導致城市建設與城市規劃很難按步推進，造成城市建設投資環境不良現象。

（三）市政基礎設施建設滯后

污水支管建設較干管建設緩慢，致使污水回收率偏低，污水處理廠處理技術不高，空氣污染嚴重；給水管網未能全部覆蓋整個城區，部分管網超期使用，跑冒滴漏現象嚴重，急需更新改造；城市雨污水排放總體框架雖已基本建立，但居民區巷道排水支管及其配套設施建設步伐緩慢，排水設施入戶率低；集中供熱、供氣率偏低，城市綠地的數量、規模及水平偏低等。

（四）城鎮管理水平滯后

城鎮管理體制不完善，例如城鎮養護、保潔及長效協調機制乏力。城鎮管理更多依靠滯后性、突擊式整治，缺乏預見性管理，對城市管理頑癥的治理尚未取得根本性突破。在地方財政保障、城鄉土地管理、城鎮管理體制、勞動力轉移與社會保障等領域，存在著政策缺失或政策落實不到位的現象，特別是創業資金的后續貼息不到位，影響了創業積極性的發揮。保障城鎮化發展的各項政策落實不到位，未能形成全社會支持城鎮化發展的合力。

（五）城鎮產業支撐薄弱

巴彥淖爾市是傳統農業大市，轄區內缺乏主產業支撐。工業化水平較低，產品結構以初級產品為主，且工業產業發展規模小，服務業發展水平較低，導致城鎮發展潛力小，綜合經濟實力弱，承載力不足，集聚能力有限。滿足城鎮集聚要求的二、三產業不發達，對農村富余勞動力的吸納能力不強，對城鎮發展的推動力不足，延緩了城鎮化進程。

三、新形勢下新型城鎮化發展的路徑思考

這些問題主要形成于實際操作過程中。但之所以產生這些問題，主要在于其指導理論薄弱。因此，在深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰略布局和“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念，借力“一帶一路”發展新機遇，根據國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）的總體目標，提出以下新型城鎮化發展路徑建議：

（一）合理調整城鎮布局，完善集約用地體系

增強城鎮規劃布局的預見性能力，從建設規劃用地利用結構、效率以及影響因素作為切入點。一方面，結合土地利用強度、經濟增長用地彈性、經濟增長耗地量和土地利用管理績效等方面篩選指標，構建區域建設用地集約利用評價指標體系。另一方面，實行節約集約用地目標責任制，將集約用地考核結果作為地方政府考核的依據，鼓勵從規劃時期注重集約用地，建立節約集約用地專項獎勵基金。

促進城鎮化的集約有序發展、資源的集約利用、公共服務的社會共享和環境的可持續發展。堅持市區共建，加大中心城區建設力度，發展聯動城鄉的特色小城鎮，通過有序組織、整合發展，科學定位市域城鎮職能和發展方向。根據市情實際及發展優勢，著力增強城鎮集聚產業、承載人口和帶動區域發展等方面的能力，促進區域產業和經濟社會健康發展。

（二）完善城鄉一體化發展機制

整體規劃包括基礎設施、生態環境和城鄉居民點及產業布局等城鄉發展規劃，做到全域性及統一性。增加對農牧業農牧區的財政支持力度，強化農村金融改革制度。完善農村金融支持體系，例如豐富農村金融機構支持方式，推進金融資源向農村集聚。明確新型城鎮化推進過程中的等級細分，從規模大小和功能差異的角度分為若干等級，例如大城市、大城市、中等城市、小城市、縣城、建制鎮、中心集鎮、一般集鎮、中心村、基層村等。

具體而言，聚落等級差別，整體概括為城鎮與鄉村兩部分。在農村的基礎設施及公共服務差別明顯的情況下，這一定義可以用來衡量人民生活水平及社會進步。但也帶有重城鎮、輕農村的價值判斷。隨著社會的發展和技術的進步，農村聚落的基礎設施不斷完善，而城市的擁擠和環境問題，使一些居民向往農村居住環境。在有些發達國家，已經出現了逆城市化現象。所以，從本質上講，新型城鎮化并不單單是農村人口向城鎮的轉移，而應該是全面整合城鄉聚落體系，使大小不同、功能差別、環境各異的各類聚落，形成統一和諧的整體。

（三）加快現代城鎮基礎設施建設，提高城鎮承載能力

積極推動基礎設施向農村牧區延伸，加強農村公路建設，促進城鄉道路交通、給排水、水利、電力、通信、信息、供熱、供氣等各類基礎設施的一體化建設，不斷滿足城鄉居民生產生活的更高需求。全面提高全市交通運輸能力，改善城區居民出行條件。完善高速公路路網，升級改造干線公路，重視城市內外道路的協調銜接。加強綜合運輸通道和交通樞紐建設，統籌各種運輸方式發展，建立起對接內蒙古中東部地區以及我國西部地區、蒙古的開放型綜合交通運輸體系。以推進網絡寬帶化和應用智能化為核心，推動信息技術與城鎮發展全面深入融合。

總體來說，我國的城鎮化必須遵循循序漸進的原則。而巴彥淖爾市的城鎮化發展水平應當與城鎮產業結構轉型和新增就業崗位的能力保持一致，與水土資源和環境承載力保持一致。要根據城鎮產業的吸納能力，基礎設施的支撐能力，資源環境的承載能力，城鎮管理水平提高的程度等逐步提高中國城鎮化水平。因此，城鎮化速度不能過快。和諧發展是巴彥淖爾市新型城鎮化的主題。