商業銀行服務PPP項目新路徑

宋 琪

（中國建設銀行湖北省分行，湖北 武漢 430015）

從2014年開始，我國PPP模式得到全面推廣，PPP改革已建立起“五位一體”制度體系，落地了一大批支持轉型發展和民生保障項目。根據財政部PPP中心數據顯示（下同），截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目7137個、投資額達10.8萬億元。目前，我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。

一、規范PPP項目融資

在PPP改革實踐中，也暴露出PPP項目風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化等問題。一些地方試圖把PPP模式簡單化為政府的投融資手段，增加未來負債累積爆發的風險。

2017年，中央相繼出臺PPP項目管理政策，拉開了PPP項目整肅、規范的大幕。截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。PPP融資亂象得到糾正，政府不再為PPP項目提供信用增信和風險兜底，金融機構對PPP項目的股權投資不能采取明股實債、約定固定回報和提前退出方式。自規范PPP融資行為后，商業銀行不再盲目參與PPP項目融資，甚至有部分商業銀行不愿意再涉足PPP融資領域。

二、商業銀行參與PPP融資風險

PPP業務監管加強之后，商業銀行需要全面評估和測算PPP項目立項、建設和運營等各個環節風險。

第一，項目參與方風險。一是財政承受能力風險。部分地區PPP項目數量多、增長快，純政府付費項目比重較大，其PPP項目的財政支出責任已經接近10%的紅線，甚至超過10%。二是社會資本方選擇不夠精準。有的社會資本只看中建設工程的施工利潤，無項目運營管理能力；有的社會資本自有資金實力不足，資本金都是借款；有的SPV項目公司抵押物不足，難以獲得金融機構的資金支持；有的社會資本方采取單一來源方式采購，缺乏競爭機制。三是咨詢機構資質不高。項目方案設計不專業，盈虧測算不準確，實質性條款描述簡單，操作性不強，績效管理內容弱化。個別機構甚至利用入庫資質轉包服務合同，同時為政府和社會資本服務，兩頭收錢。

第二，項目合規性風險。有的地方政府把融資性不強、市場化不高、非付費性項目都包裝成PPP項目，人為地擴大PPP的應用領域，甚至把房地產等純商業化項目、開發區的工業廠房等純產業化項目以PPP的名義實施。有的地方一個PPP項目涵蓋了六、七個領域，投資規模動輒上百億，把PPP搞成了“大雜燴”，融資需求非常高，增加了融資難度。

第三，項目收益性風險。一是項目收益被高估。有的項目為通過PPP項目審核，減少財政支出責任，收支測算不真實，收入測算虛高，支出打的低，降低政府性付費或缺口性補助。二是項目收益存在不確定性。沒有穩定的現金流、價格機制不透明、項目運行時間長，缺乏完善的投資運營、收益論證、服務定價等機制，三是缺乏收益風險分攤機制。PPP項目資產專用性強，變現難，一旦出現風險，商業銀行貸款權益很難保全。

三、防范PPP融資風險措施

商業銀行只有在充分識別PPP項目風險的基礎上，從嚴審查項目合規性、還款來源、風險緩釋措施，才能有的放矢地為PPP項目提供綜合性金融服務。

第一，開展PPP項目參與方資格調查。一是做好政府PPP項目資格論證。全面了解掌握當地PPP項目總量、財政支出責任總額及占比等情況，做好已落地項目、已入庫項目、擬入庫項目三種口徑的財政支出責任的測算，對變更項目同步做好財政支出責任的調整。在進行財政承受能力論證時，要剔除可能納入一般公共預算的政府基金預算收入、國有資本經營收入等因素，防止借道政府性基金，來突破PPP項目10%紅線。謹慎參與政府債務負擔較重、前期PPP項目數量較多、地方政府支出責任占比較高地區申報的項目。二是做好社會參與方資格調查。參與PPP項目的社會資本方應經過當地省政府采購中心集中招標采購。要對PPP項目參與方企業的資產規模、凈資產規模、授信額度、利潤總額、項目經營能力進行資格審查。按照“穿透原則”，對項目資本金進行審查，凡資本金來源中若包含“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金，或存在以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實情形的，不得向其提供融資。三是做好咨詢及評估機構資格審查。建立PPP項目咨詢、評估機構供應商庫，對咨詢、評估機構的專業性、公正性、服務質量、人員資格、收費標準進行動態管理和考核評價，對考核不達標的咨詢、評估機構一律清退。

第二，加強PPP項目規范性審查。一是審查PPP項目內涵。按照PPP項目入庫標準和入庫管理規則，對PPP項目進行識別、論證。對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，不屬于公共服務的純商業化項目，僅涉及建設、無運營內容的純工程項目，物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。二是審慎參與完全政府付費的項目。對無現金流、市場化收費支撐，單純靠政府財政支付的項目，其項目的財政支付方式、標準必須通過立法形式予以明確。三是重點支持符合PPP項目標準的項目。商業銀行應選擇污水、垃圾處理，城市供水等市場化程度較高、操作相對成熟的公共服務領域新建項目。積極支持有現金流、合作邊界清晰，具有較強的示范效果的扶貧攻堅、美麗鄉村、生態保護、環境治理等PPP項目應。對軌道交通、港口碼頭、綜合管廊、智慧城市、養老服務等公共服務領域項目，要強制實施PPP模式識別論證，對符合PPP模式要求的可以參與項目融資。

第三，開展項目收益性論證。一是審慎評估項目收益。商業銀行要審查政府是否將項目的資本金投入、政府付費和缺口性補貼列入本地財政年度預算和中長期財政規劃，分析和測算項目收益和成本、政府提供的特許經營權、優惠政策、經營性資產能否在市場價格體系下覆蓋銀行的預期本息收入。對沒有歷史參考數據的收益，必須經專業機構調查評估。對項目收益無法覆蓋成本的，差額部分必須提供政府性付費或缺口性補助。對政府性付費或補助后仍有不足的，應由政府提供該項目所涉及其他收益彌補。二是建立項目定價機制。要通過立法方式，明確PPP項目收費定價和收益補償，保障項目有長期、穩定的經營收益和現金流。對收費暫未通過定價機制的，必須提供抵質押擔保覆蓋風險。三是建立收益風險分攤機制。積極引導政府PPP項目基金、社會投資基金、擔保、保險機構等共同參與PPP項目融資，建立股權+債權+擔保+保險模式的收益風險分攤機制。商業銀行要與項目公司簽訂風險分攤協議，明確項目利益相關者在建設、運營期間各類風險的承擔方式和限度，達到提前化解潛在風險的目的。

經過這一輪違規清理整頓后的PPP項目仍蘊藏著無限的商機和收益，也為商業銀行業務轉型發展和解決資產荒提供了新的空間。